常紀文
1 生態文明入憲可展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信和制度自信
生態文明進入中國的法律法規特別是進入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》，可以展現中國特色發展道路、中國特色法治模式和中國特色環保策略的風采，用規則體系來全面展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信和制度自信。
中國的生態文明建設，結合自己的國情，探尋出了一條把黨的領導、人民當家作主和依法治國相結合的道路，不僅構建了與發展階段相適應的生態文明、新常態、供給側改革等特色理論，還通過體制改革和法制建設逐步完善了生產發展、生活富裕、生態良好的制度體系。
2005年，生態文明首次進入中國的國家文件——《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出弘揚環境文化，倡導生態文明，以環境文化豐富精神文明。2007年，黨的十七大報告把生態文明建設納入全面建設小康社會奮斗目標體系，提出要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。生態文明的內涵自此由一種文化或者習慣上升為綜合的要求，成為一種新的文明形態。2011年，國務院發布了《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》，要求深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，提高生態文明建設水平。同時，還提出推進生態文明建設試點，進一步開展生態示范創建活動。“意見”開始深入探索生態文明建設的措施和手段，把生態文明由理論變成了生動活潑的現實。2012年，黨的十八大報告將生態文明納入“五位一體”的大格局，把生態文明建設納入全面建成小康社會的行為體系和目標體系之中，并把加強生態文明制度建設作為生態文明建設的落腳點。黨的十八大修改的《中國共產黨黨章》還對生態文明建設的指導思想、政策、方法和路徑做了闡述。自此，生態文明建設從戰略高度上被推上國家建設的主戰場。
黨的十八屆三中全會以來，黨和國家開展了生態文明體制改革，促進了生態文明建設的制度化、規范化和程序化。目前，生態文明體制改革和法治建設的措施很多已經落地，正在發揮自己的紅利效應。如社會組織加強社會監督，污水處理廠和企業超標或者偷排污染物的現象大幅減少；中央環境保護督察組2016年初代表中共中央和國務院進駐河北省督察，表明了中央的決心，為地方加快供給側改革和產業結構調整提供了支持，全國的空氣質量持續好轉。在此基礎上，全面開展對其他省份的中央環境保護督察，全面釋放生態文明體制改革的紅利。
中國的生態文明建設和改革措施，具有如下特色和優勢：一是把生態文明建設和改革融入“五位一體”的布局，協調了環境保護和經濟社會協調發展的關系；二是通過黨的領導、人民當家作主和依法治國相結合的方法，通過政府引導、市場調節和社會參與相結合的方法開展生態文明建設和改革，調動了各方積極性；三是把生態文明建設和體制改革與全面建成小康社會、全面實現經濟和社會發展轉型相結合，讓社會享受生態文明建設和改革持久帶來的經濟、就業和生態紅利。而且，中國的生態文明建設和改革不僅在中國本土取得了重大的成功，促進了中國的可持續協調發展，體現了道路自信、理論自信和制度自信，在世界上也產生巨大的政治和學術影響，已成為中外經濟和社會發展合作的一個重要領域，成為外國政要訪華的一個必談關鍵詞。如2013年2月，聯合國環境規劃署第27次理事會通過了推廣中國生態文明理念的決定草案，標志著中國生態文明的理論與實踐在國際社會得到認同與支持。
所以，生態文明進入中國的法律法規特別是進入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法），可以展現中國特色發展道路、中國特色法治模式和中國特色環保策略的風采，用規則體系來全面展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信和制度自信。
2 生態文明入憲是健全中國特色社會主義法律體系的內在要求
只有憲法有了關于生態文明的思想闡述和原則性規定，我國的基本法律和其他法律、行政法規和規章、地方法規和規章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地繼承和發展生態文明思想，使生態文明建設真正從法律上進入“五位一體”的格局。
習近平總書記曾指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。
首先，在國家立法方面，以生態文明為指導，全國人大常委會于2014年4月修訂了《環境保護法》，于2015年8月修訂了《大氣污染防治法》，于2016年7月修訂了《野生動物保護法》。目前，《水污染防治法》正在修改，《土壤污染防治法》正在起草。修訂后的《環境保護法》﹑《大氣污染防治法》和《野生動物保護法》都在第一條開宗明義地提出推進生態文明的立法目的，如《環境保護法》第1條規定：“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。” 而且，圍繞生態文明“生產發展、生活富裕、生態良好”的衡量標準，上述修訂后的法律開展了體制改革、制度設計、機制創新和責任分配工作.
其次，以環境保護法律為依據的各類行動計劃，如國務院于2013年9月發布的《大氣污染防治行動計劃》，于2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》，于2016年5月發布的《土壤污染防治行動計劃》，以及國務院辦公廳于2014年7月發布的《國務院辦公廳關于印發大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）的通知》，也全面體現了生態文明建設和改革的要求。譬如，《水污染防治行動計劃》在開頭的“總體要求”部分提出“大力推進生態文明建設”，在結尾的段落提出“要切實處理好經濟社會發展和生態文明建設的關系”，并且在措施部分具體闡述了結構調整、產業優化、基礎設施建設、環境質量管理、污染物減排、公眾參與和社會監督、生態文明建設示范區等方面的措施安排，全面體現了生態文明建設的要求。
不僅如此，全國人大于2016年3月通過的具有法律效力的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，也全面地體現了“五位一體”的要求。正在起草的《民法典總則》也通過“民法典的綠色化”措施體現了生態文明的建設要求。可以說，不僅是環境保護領域的法律，還是其他相關的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一體”的要求，在法律精神、立法目的和法律規范上體現生態文明的要求。
作為我國的根本大法，憲法關于環境保護的規定，目前只有第10條規定的土地產權和土地使用規定外，僅限于第9條規定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，以及第26條規定的“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。
筆者認為，我們應當把握法律所具有的前瞻性，放眼未來，立足于現在的條件和基礎，用發展的眼光和要求來評價這些規定，如有哪些不符合形勢，予以針對性地修改和完善。從這點看，無論是在憲法的“序言”中，還是其后的正文中，都缺乏生態文明建設的宣誓性闡述和原則性規定。由于缺乏憲法的規定，下位立法關于生態文明的闡釋和規定，無論是從邏輯推理、內容的完整性還是從體系的銜接和協調上看，都是有缺憾的。因此，無論是從立意上還是具體規定上，都應當予以彌補。
我國是社會主義法治國家，按照中國特色社會主義法律體系的要求，只有憲法有了關于生態文明的思想闡述和原則性規定，我國的基本法律和其他法律、行政法規和規章、地方法規和規章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地繼承和發展生態文明思想，使生態文明建設真正從法律上進入“五位一體”的格局，真正使生態文明的建設措施法制化、制度化和程序化，切切實實地融入每個企業的生產和每個公民的生活中。
3 生態文明入憲是黨內法規和國家立法全面銜接和協調的要求
有必要參考黨章關于生態文明的闡述，修改憲法，讓其對生態文明作出理論闡述和原則性規定，為全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規和國家法律法規，全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規性文件和國家行政法規性文件，奠定完整的黨內根本法規基礎和國家根本法基礎。
按照黨的十八屆四中全會的決定，黨內法規體系已經成為中國特色社會主義法治體系的重要內容。為了發揮黨內法規在國家政治和社會生活中的作用，決定還強調注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。可以說，黨內法規和國家法律的銜接協調和互助是中國特色社會主義法治理論和實踐的重大突破。
2012年黨的十八大修改了《中國共產黨黨章》（以下簡稱黨章），“總綱”中提出“必須按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”，“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。著力建設資源節約型、環境友好型社會，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為人民創造良好生產生活環境，實現中華民族永續發展。”按照黨的十八屆四中全會決定的要求，“黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行”。作為中國唯一執政黨的中國共產黨，其黨章關于生態文明的路線和綱領、指導思想和奮斗目標的規定，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。因此，黨章關于生態文明的規定，應當得到國家立法特別是首要地得到憲法的承認和轉化。
黨的十八屆三中全會決定對生態文明體制改革作出了全面的部署。2013年，中共中央通過了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。自此，中共中央與國務院或者中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發布了多部生態文明體制改革文件，開啟了黨內法規和國家立法、黨內法規性文件和國家行政法律文件銜接和協調的生動實踐，以促進生態文明建設的制度化、規范化和程序化。
在建設和改革的總體部署方面，中共中央、國務院于2015年聯合發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。目前，中共中央和國務院正在聯合制定生態建設評價考核辦法。在具體改革措施的設計和推進方面，中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年聯合發布了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。為了落實中共中央和國務院改革文件的要求，國務院辦公廳于2015年發布了《生態環境監測網絡建設方案》，國家發改委、環境保護部等部委單獨或者聯合發布了關于PPP、污水處理改革、“多規合一”等文件。
在環境司法方面，在黨中央的領導下，最高人民法院于2015年1月實施了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；全國人大常委會于2015年7月通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民法院和最高人民檢察院也發布了落實該決定的司法解釋。
按照憲法規定，黨和政府的活動必須符合其規定。中共中央與國務院或者中共中央辦公廳與國務院辦公廳發布了多部改革文件。中共中央及其辦公廳參與聯合下發改革文件的黨內最高規范依據，來源于黨章關于生態文明的規定。而國務院及其辦公廳下發改革文件或者參與聯合下發改革文件的國家最高法律依據，應來源于憲法。
而憲法目前缺乏生態文明的直接闡述和系統性原則規定。為此，有必要參考黨章關于生態文明的闡述，修改憲法，讓其對生態文明作出理論闡述和原則性規定，為全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規和國家法律法規、全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規性文件和國家行政法規性文件，奠定完整的黨內根本法規基礎和國家根本法基礎。
作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長
來源：中國環境報
