環境保護部部長陳吉寧在4月19日舉行的“展望十三五”系列報告會第七場報告會上介紹了生態環境保護領域未來幾年的主要目標和重點任務。
“十三五”規劃綱要中最引人關注的一個亮點是大氣、水兩類環境質量指標首次納入生態環境保護領域的約束性指標。
將環境質量作為約束性指標，促進地方政府落實環保責任
“生態環境已成為全面建成小康社會的突出短板。”陳吉寧在報告中說，按照全面建成小康社會新的目標要求，“十三五”規劃綱要提出今后五年經濟社會發展的主要目標，其中核心的一條就是“生態環境質量總體改善”。
環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤認為，“十三五”規劃綱要最突出的變化是提出以改善環境質量為核心的思路，并將環境質量納入約束性控制。這具有劃時代的特殊意義，標志著我國生態環境保護重點與方向的戰略調整。
我們注意到，在整個規劃綱要中，生態環境保護方面的內容獨立成篇，共7章，全面系統地部署了生態環境保護方面的任務。
規劃綱要提出，今后五年萬元國內生產總值用水量、單位GDP能耗、單位GDP二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達到23.04%，還提出地級以上城市空氣質量優良天數超過80%，重污染天數減少25%，地表水質量達到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標。
吳舜澤表示，規劃綱要提出的“生態環境質量總體改善”的總體目標，既是全面建成小康社會的戰略目標要求，又順應公眾對于良好環境質量的期待，同時也符合環境治理的客觀規律和我國國情。
從全面建成小康社會的戰略目標來看，生態環境是全面建成小康社會的突出短板，不能經濟指標高歌猛進，而生態系統卻不堪重負。
“公眾關注的是環境治理的結果而非過程，公眾認識的小康‘短板’除了生活條件的改善外還體現在灰霾天氣、黑臭水體等生存環境方面。所以將改善水、大氣等環境質量納入約束性指標，就是將‘生態環境總體改善’的總體要求進一步具體化、形象化和生活化。”吳舜澤說。
在介紹“十三五”著力推進的環境保護重點工作時，陳吉寧指出，要把綠色發展理念貫穿始終，強化地方黨委政府的環境質量改善責任。
《環境保護法》規定，地方政府對轄區環境保護工作負總責。如何負責、負什么樣的責任？規劃綱要中的約束性指標將五年內地方政府的責任進行明確和量化。吳舜澤認為，“十三五”期間以環境質量改善為核心并對環境目標進行約束性控制，代表政府將更多地提供優質生態產品的公共服務承諾，促進了地方政府環境保護責任的落實。
吳舜澤認為，這同時也更加強調了以約束性環境指標來衡量發展水平、規劃發展要求、倒逼綠色發展轉型，將綠色發展貫穿于經濟社會發展始終，實際上是牽住了五大發展理念的“牛鼻子”。
實現差異化分解和精細化管理 ，將規劃目標真正落地
“當務之急是將目標和任務分解下去，讓地方‘跳起來摘桃子’。”陳吉寧在報告中指出。
改善環境質量，滿足公眾對于“干凈的水、放心的食物和清潔空氣”的訴求，是規劃綱要中提出約束性指標的根本。如何使規劃不要“懸在空中”，讓老百姓真正感受到環境質量的變化，是“十三五”規劃的重點，更是難點。
我國環境質量的改善具有復雜性、艱巨性、長期性等特點。與之相對的，是公眾對于環境保護關注度、參與度的不斷提升。
吳舜澤說，雖然完成目標任務的難度很大，但從長期來看，經過“十一五”、“十二五”時期治理力度的不斷加大，我國部分地區的環境質量有所改善。“十三五”時期進入到了環境質量改善的窗口期，通過持續不斷努力，是有望實現全國環境質量總體改善的目標的。
如果說將資源環境納入規劃綱要的約束性指標體現的是改善環境質量的決心，那么如何將規劃綱要中的指標任務逐一分解，確保完成，考驗的是我們對于當前環境形勢的認識和把握能力。
陳吉寧在報告中闡述“十三五”環保工作的挑戰時，指出了我國區域環境分化趨勢顯現，統籌協調的要求高范圍廣。
由于工業化發展進程的差異，我國不同區域、不同城市、不同流域的環境問題存在很大不同，環境容量超載幅度也相差較大，所以環境質量改善的步伐很難一致。
以空氣質量改善為例，數據顯示，2015年全國338個地級及以上城市平均達標天數比例為76.7%，73個城市空氣質量為達標，占21.6%。
從76.7%到80%，3.3個百分點看似不多，實際上完成難度很大。吳舜澤認為，對于空氣質量較好的地區，可改善的幅度很小，而對于京津冀、長三角等污染相對集中的區域，經過幾年的治理，治污的潛力在下降，治理的效率也在逐漸下降。
達標的城市主要分布在福建、廣西、云南、貴州和西藏等省份，而京津冀、長三角等重點區域的空氣質量則不容樂觀。“好與差”兩頭如何發力？一方面，空氣質量好的區域要繼續保持；另一方面，空氣質量差的區域要迎頭趕上。
吳舜澤認為，在具體的任務分解過程中，要充分考量不同地區的差異性，將規劃綱要中的任務系統、科學地進行分解。從之前“由上到下”的模式，轉變為強化上下結合、實施環境質量清單式管理的模式，實施系統治理和精準治理，提高治理實效。
“比如在重點區域的大氣環境治理方面，珠三角區域應該嚴控新增工業VOCs排放，成渝地區的主要任務是壓縮水泥行業過剩產能，而中東部地區以產業結構調整和能源結構調整為重點，京津冀區域則應該研究實施區域排污交易和區域補償等一體化政策等。”吳舜澤解釋說。
任務的合理分解和區域的差異化環境管理之后，是如何使各個省、區域和城市將規劃綱要中的目標任務落實到位。
陳吉寧表示，目標任務要堅持環境質量這一核心和根本，著重明確省、市、縣生態環境質量要求。
吳舜澤解釋說，只有將分解后的任務指標真正變成全國各省（市）以及338個城市的約束性指標，規劃綱要中的目標任務才能最終落實。在具體的目標任務分解過程中，還要注意與已有規劃的融合，要將規劃目標與各個省份、區域和城市的其他規劃和目標任務銜接好。
建立健全監測評估問責體系，在環境指標的“好與差”兩頭發力
除了在任務分解和落實方面要在不同區域實現環境管理的分類指導，在具體污染治理方面，規劃綱要的約束性指標也對于環境質量的改善提出了“好與差”兩方面的要求。
在空氣質量方面，規劃綱要除了對地級及以上城市空氣質量優良天數和細顆粒物有明確的要求之外，還提出了“地級及以上城市重污染天數減少25%”的要求。
“簡單說，這就是以公眾感受為出發點，通過‘削峰降頻’的綜合性要求來實現環境質量改善。大氣方面的優良天數要增加，細顆粒物濃度要下降，同時重污染天數要減少，缺一不可；同樣，在水環境質量方面要求達到或好于Ⅲ類水體增加，劣Ⅴ類水體比例要減少，黑臭水體要基本消除。”吳舜澤說。
從工作重點上來說，要實現大氣環境質量改善的目標，吳舜澤認為，應該強化源頭減排，抓好控煤和爐窯兩個重點。同時，要以車、船、油、路同步控制為重點，控制移動源污染。在水環境質量改善方面，則要對江河湖海實施分流域、分區域、分階段治理，協同推進水資源節約、水生態保護和水環境保護。在狠抓工業源和生活源的同時，要打好劣Ⅴ類水體的“殲滅戰”，將消滅黑臭水體作為環境底線之一。
陳吉寧在報告中指出，將強化質量目標導向，完善以環境質量改善為核心的目標及考評體系，將環境質量指標作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責。
規劃能否落地，約束性指標是否可以完成，以及問責機制能否落到實處，評估體系和監測手段的不斷規范和完善至關重要。
陳吉寧介紹，“十三五”期間，國家將實行環保機構監測監察執法垂直管理。這項改革措施將從體制機制上解決當前基層環保工作中的一些問題。
此外，到2020年，我國將基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋。吳舜澤介紹，“十三五”期間，為更好地反映地表水環境質量，計劃在當前972個監測斷面的基礎上進一步增加，初步考慮設置1940個國控斷面。
在報告的最后，陳吉寧重點強調了信息公開和公眾參與工作。他表示，要全面推進信息公開，并繼續加大公眾參與的推動力度。
“信息公開和公眾參與的推進，一方面可以監督、推動環境保護工作，另一方面也可以讓公眾通過了解環境保護工作的進展，對環境質量的改善有更多獲得感。”吳舜澤解釋說。
來源：中國環境報
