常紀文
生態文明的有關內容，上至《憲法》，下至環境保護專門法律，都有不同程度涉及。但是規定分散，缺乏有機整合，不能形成明確、統一的要求，發揮的指導作用也較為局限。2018年6月，中共中央、國務院聯合發布的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對習近平生態文明思想作出了系統闡述，在法治的時代，還需要將生態文明建設和改革的全面要求轉化為法律，通過國家強制力來保障實施。因此筆者建議由全國人大制定一部專門的生態文明促進法，進一步促進生態文明法制體系的完善，滿足中華文明長期繁榮昌盛的新時代需要。
生態文明促進法是部什么法？
首先是一部涉及“五位一體”的法律。制定該法應充分考慮我國當前的政治環境、經濟環境、社會文化環境、生態文明建設現狀以及我國參與推動全球生態環境治理、建設清潔美麗世界的努力，在現有基礎上，結合現狀并指出未來生態文明發展的方向和目標，使我國生態文明建設和改革更加富有可行性和前瞻性。
其次是一部以促進為手段的法律。該法應從各方面促進我國的生態文明建設，因此主要內容的規定宜粗不宜過細。當然，在監管體制方面可以作出細致的規定。《生態文明促進法》的促進法定位，可以為生態文明建設的一般法律在自己的框架內作出細致的規定留出空間。
再次是一部綜合性和協調性的法律。“生態文明”在法律上的定義缺失，這在一定程度上限制了生態文明建設和改革的法制發展。只有明確生態文明的“生產發展”“生活富裕”“生態良好”基本內涵，才能發揮這部法律在經濟法學、民商法學、行政法學、社會法學、環境法學方面的價值指引作用，體現其綜合性和協調性。
還是一部將推進國內生態文明建設和共謀全球生態文明建設相結合的法律。內容設計方面，要有涉及中國參與國際生態文明建設的條文，體現我國在哪些方面是參與者，在哪些方面是引領者；在哪些方面需要積極參與，在哪些方面需要表明態度。例如，中國目前已經是全球氣候變化應對和野生動物保護領域的引領者，這可以在該法中闡明。在這些方面甚至更多領域，應明確我國將持續發揮更大的作用，這將為我國參與國際環境治理與生態文明建設打下基礎，更好地履行大國責任，做好大國榜樣。
法律體系如何構建？
在《生態文明促進法》立法指導和依據方面，目前，產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系在國家和地方層面正在不斷建立和健全，這為法律的制定提供了充實內容。
制定該法，還應依據國家生態文明建設和改革的文件要求，緊扣以下兩個方面內容：一是以習近平生態文明思想為指導，確立五大生態文明體系，設計中國生態文明建設和改革的基本原則，構建生態文明建設和體制改革的主要制度。二是系統梳理黨的十八大以來中央發布的有關生態文明建設的重要文件以及到目前為止生態文明工作取得的160項改革成果，歸納出共識性和規律性內容，充實到法律主要內容之中。
在基本原則和主要制度方面，對于基本原則，《生態文明促進法》作為一部基本法律，應當構建自己的體系。這個原則體系的適用范圍應當更加廣泛，超越環境保護法的原則體系。習近平生態文明思想的“八個堅持”體現了這種超越性，應當納入該法。但是這“八個堅持”在法律上是價值理念還是基本原則，需要探討。再有法律不同于政策文件，它由法律規范組成，體現判斷性和規范性，因此“八個堅持”還需要以法言法語的形式予以轉化。
對于主要制度，《生態文明促進法》制定時，要以習近平生態文明思想及中央生態文明建設和改革文件為指導，圍繞藍天、碧水、凈土、生態保護修復、產業結構調整、企業提質增效等方面，開展綠色政治、綠色經濟、綠色社會、綠色文化等方面規范體系的構建。
對于促進的方法，即建立什么樣的生態環境治理體系，要完善生態環境監管體系、健全生態環境保護經濟政策體系、健全生態環境保護法治體系、強化生態環境保護能力保障體系、構建生態環境保護社會行動體系，如生態環境保護社會行動體系應當包括公眾參與、公益訴訟、宣傳教育等制度。
具體內容如何設計？
在立法的具體內容方面，建議按照我國立法框架的設計慣例，圍繞2018年5月召開的全國生態環境保護大會提出的五大體系，即生態文化體系、生態經濟體系、目標責任體系、生態文明制度體系、生態安全體系，開展具體條款的設計和具體內容的組織工作。
在立法目的方面，應當把“五位一體”寫進去，體現生態文明的地位和作用。當然，作為“綠色”法律，該法在第一條中應當闡明通過生態環境保護促進可持續綠色協調發展的目的。
在生態文明定義方面，應當予以科學的界定。明確了概念才能劃定框子，為該法所有的條文設計和內容部署打好基礎，也為生態文明法律體系的形成奠定基礎。
在思路和方法方面，應當明確生態文明建設的目標、戰略、任務、路徑和方法，完整地體現“綠水青山就是金山銀山”的思想，展示“在保護中發展、在發展中保護”的保護優先、綠色發展思路，提出2020、2035和2050年的階段性生態文明建設和改革目標。
在管理體制方面，生態文明建設不只是生態環境、自然資源等少數部門的職責，按照“一崗雙責”的要求，還涉及到其他相關部門，部門交叉很難避免，因此該法要明晰各部門職責，變成各地方、各部門共同參與的事項，形成各方面和各層級合力。
在治理體系方面，要建立生態文明的國家治理體系，發揮各方面作用，特別要強調公眾的參與和司法的監督，發揮它們在生態文明權力、權利和利益平衡格局中的作用。由于國家法律法規難以規定地方各級黨委的職責，可以嘗試性地原則規定“環境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責、終身追責”。
在促進措施方面，要綜合考慮現實國情和所面臨的問題，治標和治本相結合。要針對現有經濟、民事、行政等法律體系開展生態化工作，同時也要推進生態產業化。生態文明的法律，既要強調“綠水青山就是金山銀山”，設計制度大力保護生態環境和生態安全，也要致力于如何使“綠水青山”轉變成“金山銀山”，通過產權改革和激勵措施調動綠色發展的積極性。
在工作監督方面，要與黨中央、國務院下發的生態文明文件相銜接，強化評價與考核、自然資源離任審計、領導干部生態環境損害責任追究等相關制度，進一步鞏固中央環保督察和綠色發展指數評價等工作成果。例如可在《生態文明建設目標評價考核辦法》的基礎上，對評價標準與考核辦法等作出總體規定。在追責方面，可以僅作出一個銜接性的原則規定，這樣可以發揮中共中央、國務院《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的保障作用。
另外，法律制定中除了要設計與相關黨內法規的銜接規定外，其實施還需要配套性地制定相關的法規、規章、標準、行動計劃。只有這樣，我國的生態文明建設和體制改革才能制度化、規范化、程序化、體系化。
作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長
來源：中國環境報
