王興杰 王占朝 陳鳳先 李天威 任景明
環境保護部前段時間印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（以下簡稱《方案》），要求以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單（以下簡稱“三線一單”）為手段，強化空間、總量、準入環境管理，劃框子、定規則、查落實、強基礎。作為“十三五”環評改革的思路和主線，這標志著我國環評管理的思路、方式和著力點均發生重大轉變，戰略和規劃環評頂層設計更加完善，也將帶來整個環評體系全面、立體的變革。
落實“三線一單”根本目的在于協調好發展與底線關系，確保發展不超載、底線不突破。要以空間、總量和準入環境管控為切入點落實“三線一單”。
1 落實“三線一單”硬約束意義重大
一是環評體系改革的內在要求?！斗桨浮芬髽嫿ㄈ湕l無縫銜接預防體系，明確戰略環評、規劃環評、項目環評的定位、功能、相互關系和工作機制?！皯鹇原h評重在協調區域或跨區域發展環境問題，劃定紅線，為‘多規合一’和規劃環評提供基礎。規劃環評重在優化行業的布局、規模、結構，擬定負面清單，指導項目環境準入。項目環評重在落實環境質量目標管理要求，優化環保措施，強化環境風險防控，做好與排污許可的銜接。”規劃環評對“一地三域十專項”的規劃進行環境影響評價，不斷強化“三線一單”在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環境準入的強制約束作用。戰略環評以指導規劃的發展戰略為評估對象，基于規劃而高于規劃，真正做到決策源頭防控和減緩環境影響；以“三線一單”和空間、總量、準入環境管控為評價主線和成果導向，研究經濟社會發展與資源環境的耦合關系，為紅線劃定、管控和“多規合一”提供基礎支撐；以研判區域開發布局與生態安全格局、結構規模與資源環境承載兩大矛盾的演變態勢為依據，從政策、管理、技術層面提出破解經濟社會和資源環境矛盾的調控對策，為協調區域或跨區域發展環境問題提供決策參考；以評估區域經濟社會發展對區域環境質量和生態安全中長期影響為重點，預警重大環境風險。戰略環評、規劃環評和項目環評聯動，構建起我國體系完整、約束有力、運行高效的環評體系，將“三線一單”管理要求和空間、總量、準入環境管控落到實處。
二是環評落地管用的客觀需要。《方案》突出“以全面提高環評有效性為主線”，強調推動戰略和規劃環評落地。保證環評落地管用，一方面，必須通過落實“三線一單”管理要求，加強戰略環評空間、總量、準入環境管控，突出事關區域可持續發展最密切、最緊迫、最直接的重大環境問題，突出工業化、城鎮化與資源環境承載矛盾最劇烈的重點區域、單元和行業，突出布局性、累積性、結構性問題，深化趨勢性和規律性重大問題的研判，形成破解重大資源環境問題的戰略指向和策略，不斷提升政策建議的針對性、有效性和可操作性。另一方面，必須從經濟、空間、資源等環境影響源頭入手，健全與相關部門協同推進戰略環評和規劃環評的機制，將“三線一單”和空間、總量、準入環境管控融入經濟社會發展各領域和全過程，把軟要求變成硬約束；進一步發揮戰略環評和規劃環評決策源頭防控環境影響、推進生態環境戰略性保護、協調經濟社會系統和資源環境系統重大矛盾的功能，推動各部門在經濟社會發展的決策源頭充分考慮資源環境因素，基于資源承載力和環境容量優化重大生產力安排，加大環境保護在綜合決策中的話語權和影響力。
三是環評管理改革的重中之重?！斗桨浮诽岢龈母锕芾矸绞?，突出管理重點，重點把握選址選線環境論證、環境影響預測和環境風險防控等方面，科學調整分級分類管理。貫徹落實簡政放權、放管結合的總要求，環境保護部已陸續分級分類下放建設項目環評審批權限，簡化相關審批文件的類別和內容。但放權不等于放任不管，減少和下放微觀審批事項的同時，要求進一步加強頂層設計和宏觀管理，將更多的力量投入到具有統領作用的戰略環評和規劃環評。通過強化戰略環評的指導性和權威性，提高規劃環評的有效性和執行力，加強戰略環評和規劃環評對建設項目環評的指導和約束作用。通過強化戰略環評和規劃環評，將管理關口前移，更便于統籌協調經濟發展與環境保護，全面系統掌控區域性、全局性、累積性環境影響，預警重大環境風險，使環評“源頭預防環境污染和生態破壞”的制度作用得到切實有效發揮。
落實“三線一單”管理要求，加強戰略環評空間、總量和準入環境管控，充分體現了以改善環境質量為核心，以全面提高環評有效性為主線，劃框子、定規則的環評管理改革方向，順理成章成為“十三五”環境影響評價改革的重大任務之一。
2 以空間、總量、準入環境管控為切入點落實“三線一單”
“三線一單”的基本內涵。生態保護紅線的實質是生態環境安全底線。被納入區域，禁止進行工業化和城鎮化開發，從而有效保護珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態系統，維護重要生態系統主導功能。環境質量底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護人類生存基本環境質量需求的安全線。自然資源利用上線是從促進資源能源節約、保障資源高效利用、確保必不可少的環境容量角度，不應突破資源利用最高限值。環境準入負面清單是基于生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線，以清單方式列出的禁止、限制、允許等差別化環境準入標準和要求。
推動“三線一單”硬約束落地。落實“三線一單”根本目的在于協調好發展與底線關系，確保發展不超載、底線不突破。要將生態保護紅線作為空間管制要求，將環境質量底線和資源利用上線作為容量管控和環境準入要求，以空間、總量和準入環境管控為切入點落實“三線一單”。通過空間管控，將重點生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區、生物多樣性保護優先區和自然保護區等法定禁止開發區域，其他對于維持生態系統結構和功能具有重要意義區域，以及環境質量嚴重超標和跨區域、跨流域影響突出的空間單元，嚴重影響人口重點集聚區人居安全的區域一并納入生態空間。嚴格生態空間管控要求，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。通過總量管控和準入管控，有效控制和削減污染物排放總量，確保經濟社會發展不超出資源環境承載能力，使各類環境要素達到環境功能區要求，大氣環境質量、水環境質量、土壤環境質量等均符合國家標準。要合理設定資源消耗天花板，加強能源、水、土地等戰略性資源管控。強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。繼續實施水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污紅線管理。要優化國土空間開發格局，促進土地資源有序利用與有效保護。最后，在滿足空間管控和總量管控前提下，提出環境準入門檻和標準，作為空間和總量管控的落腳點和抓手。
3 戰略環評空間、總量和準入環境管控的重點任務
空間管控的重點任務。一是基于改善環境質量的戰略目標，結合區域特征和生態現狀及演變趨勢，依據主體功能區規劃、生態保護紅線等相關工作，從保障國家和區域生態安全、維護生態系統完整性的角度，識別并確定需要嚴格保護的生態空間，明確工業化、城鎮化禁止、限制和允許進入的空間單元，提出應重點保護的生態空間清單，作為區域空間開發的底線。區域已經劃定生態保護紅線的，應將生態保護紅線區作為生態空間的核心部分。區域尚未劃定生態保護紅線的，要提出禁止開發和重點保護的生態空間，為劃定生態保護紅線提供參考依據。二是落實《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）、《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）和《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）空間管制原則和措施。優先保障生態空間前提下，結合環境質量目標及環境風險防范要求，基于環境影響的范圍和程度，明確各類空間的四至范圍，提出協調生態、生產和生活空間，維護生態功能格局安全的管控要求。
總量管控的重點任務。一是根據國家、地方環境質量改善目標及相關行業污染控制要求，結合現狀環境污染特征和突出環境問題，確定納入排放總量管控的主要污染物。二是基于區域環境質量現狀和目標，按照最不利條件分析并預留一定的安全余量，核算區域（流域）污染物排放總量控制上限，作為區域（流域）污染物排放總量管控限值，并據此倒推區域和行業允許新增的污染物排放總量。三是基于污染貢獻和減排潛力，識別和篩選總量管控的重點區域、單元和行業，以部門和行業排放貢獻、污染貢獻為基本分配原則，分配區域污染物最大允許排放量，最終得到各重點部門和行業的總量分配方案，提出重點行業排放總量控制上限的建議，確定區域污染物排放總量削減的階段性目標和環境準入的原則要求。四是落實“大氣十條”“水十條”和“土十條”總量管控原則和措施。提出確保經濟社會發展不超出資源環境承載能力、改善環境質量的總量管控措施。當區域環境質量現狀超標或重點行業污染物排放已超出總量管控要求時，應根據環境質量改善目標，提出區域或者行業污染物減排任務和減排措施。必要時，可提出暫緩區域內新增相關污染物排放項目建設等建議。五是當區域環境目標、產業結構和生產力布局以及水文、氣象條件等發生重大變化時，應動態調整區域行業污染物總量管控要求，結合規劃和規劃環評的修編或者跟蹤評價對區域能夠承載的污染物排放總量重新進行估算，不斷完善相關總量管控要求。
準入管控的重點任務。一是在滿足空間管控和總量管控的前提下，考慮區域分異、產業基礎和資源稟賦，依據技術經濟水平及潛力，論證區域產業發展定位的環境經濟合理性，參照國際標準，滿足先進性要求，提出制定區域行業環境準入負面清單的否定性指標并確定其限值，明確符合國際發展和國內實際的重點區域、單元和行業的環境準入標準和差別化環境準入條件，作為空間和總量管控的落腳點和抓手。二是研究負面清單和不合理經濟社會活動退出機制。協調環境準入負面清單與產業準入負面清單及各類產業指導目錄的關系，研究差別化環境準入的對策和機制。當區域（流域）環境質量現狀超標時，應在推動落實污染物減排方案的同時，根據環境質量改善目標，針對超標因子涉及的行業等，提出更加嚴格的環境準入要求。
作者單位：環境保護部環境工程評估中心
來源：中國環境報
