張承惠
當前，發展綠色經濟已經成為中國的戰略重點，綠色金融則成為綠色經濟的重要支柱。G20杭州峰會上，中國將綠色金融列入重點討論議題，體現了中國經濟向綠色低碳可持續發展方向轉型的決心，也向全球彰顯了中國為落實《巴黎協議》目標，推動實現氣候、環境方面全球合作的決心和努力。目前，中國的綠色信貸、綠色保險取得的成就得到國際社會的認可。在綠色證券方面，中國已成為全球最大的綠色債券市場。僅今年前7個月，綠色債券發行已達1200億元人民幣，占全球同期發行綠色債券的40%左右。綠色企業上市融資和再融資通道建設、綠色引導基金等工作也在穩步推進中。
盡管近年來中國綠色金融實踐已經取得不小成就，但建設綠色金融服務體系仍然任重道遠。由于綠色發展項目普遍存在前期投入大、收益期長且收益不確定、風險高等特點，市場環境也存在一些問題，下一步推進綠色金融應注意建立激勵約束機制、協調機制和配套機制。
目前中國綠色金融的發展更多源自行政性推動而非市場主體的主動行為，企業對綠色金融的有效需求不足，而“兩高一資”企業因高利潤和高回報對商業銀行等金融機構仍頗具吸引力。
要盡快在金融監管部門之間、金融監管部門與政府行政管理部門之間建立有效的跨部門協調機制，使綠色金融理念在政府層面被廣泛認識和推行，確保綠色金融政策的統一性和穩定性。
綠色金融通過金融政策和產品、服務創新形成新的金融發展范式，將綠水青山的隱性收益和污染的隱性成本顯性化，重構資金的價格形成機制，通過政策和市場信號降低自然資源和碳密集型投資的經濟價值，改變金融主體的行為偏好。
1 激勵約束機制是綠色金融發展的動力之源
綠色金融是為綠色投資和可持續經濟服務的，如果實體經濟綠色發展的動力不強，綠色投資項目不多，綠色金融也無從談起。換言之，金融是“綠色”還是“灰色”，“褐色”甚至“黑色”，不僅取決于金融家的理念和行為，更取決于金融的服務對象。由于過去幾十年傳統發展模式之下形成的“重增長、輕環保”的行為方式在今天仍有一定慣性，需要調整政府特別是地方政府的行為方式，建立有效的激勵約束機制，鼓勵綠色經濟發展，嚴懲破壞環境的活動。目前我國已制定頒布了環境保護的法律、法規、規章、標準和規范性文件，形成了比較完整的環境保護政策體系。但是現有法律文件之間存在著一定程度的機構重復和職權交叉，政府相關部門關系不明，甚至不同立法文件之間內容矛盾。導致具體實施過程中相關規定被不斷弱化，執行和監管不力，客觀上降低了環境保護的標準，難以對破壞環境的行為形成強有力的外部約束，制約了綠色金融的發展。
立法層次低也在相當程度上影響了法律和監管制度的效力。例如，綠色保險中，環境污染責任保險的主要依據僅是環境保護部和中國保險監督管理委員會聯合發布的兩份部門規章。排放權市場的相關法律也存在類似問題。由于未能通過法律、政策和體制安排，將市場價格體系下綠色項目的正外部性和污染投資的負外部性顯性化，導致地方政府和企業缺少減少排放、治理污染的動力，加大了金融機構的風險。
此外，中央政府和地方政府之間、政府與市場之間的利益關系存在的背離和偏差也在相當程度上制約了綠色金融的發展。在中央政府的考核壓力下，地方政府的行為具有矛盾性：一方面，有綠色發展和改善環境的迫切需要；另一方面，為維持一定的經濟增速，又存在容忍破壞環境嚴重但稅收貢獻大的產業的動機。表現在行動上，就是一方面積極發展新興綠色產業，另一方面對現有企業的環境污染監督力度往往不夠。目前中國綠色金融的發展更多源自行政性推動而非市場主體的主動行為，企業對綠色金融的有效需求不足，而“兩高一資”企業因高利潤和高回報對商業銀行等金融機構仍頗具吸引力。
國內外經驗均證明，綠色金融發展的主要障礙并非缺少資金，而是企業、投資者和金融機構沒有動力和行為沒有受到有效約束。針對上述問題，要推動綠色金融立法，以法律的形式確立綠色金融制度，在投融資領域加強企業的社會責任。為此，需要在對《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》等相關法律進行修改時，加入“綠色”元素。要進一步完善環境保護的法律法規和實施細則，明確并加大環境污染者的法律責任。按照民事責任為主，刑事、行政責任為輔的原則，強化有關責任部門的執法權力，加大環境保護的執法力度，激發企業保護環境和減少污染的內在動力。強化監管約束，培育環境風險意識。例如要求上市公司提交環境風險報告或在年報中加入有關環保的披露內容，要求金融機構提交可持續發展報告、對環境風險進行壓力測試等。
從動力角度看，實體經濟中的價格信號扭曲是影響綠色金融發展的重要因素。為此，要通過財政性措施對綠色發展加以激勵。包括：在政府采購時有意識選擇綠色產品或秉持綠色發展理念的企業的產品；要求國有金融機構更多地開發和銷售綠色金融產品等。通過金融政策支持和引導綠色發展。這些政策在不同的金融行業可能有著不同的特點。例如，對銀行業，主要通過信貸政策和監管政策促進綠色信貸；對證券業，主要通過投資政策和上市公司信息披露要求引導股票上市和交易活動，發展綠色債券市場；對保險業，主要通過強化企業的環境風險控制來引導綠色保險的發展。在貨幣政策方面，可以將存款準備金率、利率、SLO（短期流動性調節工具）、SLF（常設借貸便利）等常規貨幣政策工具與綠色金融掛鉤，制定專門的“支綠”再貸款政策等。
2 協調機制是發展綠色金融的有力保障
雖然我國已經明確了綠色發展的國家戰略，但由于缺少綠色金融戰略實施的頂層設計和具體規則，部門之間的協調機制仍不完善。這使得這一戰略難以在金融政策的制定過程中得到完整有效的落實，綠色金融發展的戰略和戰術層面尚未有效銜接。例如，政府產業部門、環境管理部門和金融監管部門之間、政府與金融機構之間缺乏有效的信息溝通機制。銀行關于綠色信貸的披露信息缺乏一致、清晰的口徑，導致數據缺乏可比性。上市公司關于主要污染物排放情況、治理措施及效果等重要信息的披露僅針對IPO環節，信息公開嚴重不足。排放權市場上，監測、報告和核證體系尚未建立，市場體制尚不完善，排放權交易制度的設計能力尚不足。
針對以上問題，要盡快在金融監管部門之間、金融監管部門與政府行政管理部門之間建立有效的跨部門協調機制，使綠色金融理念在政府層面被廣泛認識和推行，確保綠色金融政策的統一性和穩定性。同時，應加大對地方政府政績評估中環境因素的權重，促使地方政府以及地方性金融機構支持和推進綠色金融的發展。構建工業管理部門、環保部門與金融監管部門的雙向信息溝通與共享平臺，及時溝通有關環境保護的技術信息、行業標準以及違法違規處置情況。中央政府和地方政府均應建立與第三方機構的協作機制，充分借助社會監督、社會評估的力量，及時反饋執法和政策落實情況，提高政府工作效率。
3 配套機制是發展綠色金融的重要支撐
究其本質，綠色金融是在政策引導和鼓勵下，通過包括貸款、基金、債券等金融服務，將社會資金引導到支持環保、節能、清潔能源等綠色產業的一系列制度安排。從經濟學原理分析，綠色金融通過金融政策和產品、服務創新形成新的金融發展范式，將綠水青山的隱性收益和污染的隱性成本顯性化，重構資金的價格形成機制，通過政策和市場信號降低自然資源和碳密集型投資的經濟價值，改變金融主體的行為偏好。但是，綠色金融項目通常技術較為復雜，難以全面準確揭示項目風險。金融機構和專業投資人因技術領域的識別能力欠缺，影響了綠色金融的發展。例如，目前綠色保險的關鍵配套制度之一環境污染責任保險評估制度就因人力、物力、資源不足，缺少專門的環境污染損害鑒定評估機構等因素而難以落實。
上述問題，需要通過發展綠色金融的服務體系來解決。為此，要著手解決綠色投資外部性的計量問題，如碳排放權、排污權的產權如何有效界定、環保項目投資所產生的外部效益如何收費等。通過政策設計和體制安排，將綠色項目的正外部性和污染投資的負外部性顯性化，為綠色金融發展提供足夠的市場激勵。可以用政府購買服務的方式，建立公益性的環境成本信息系統，打通目前缺乏項目環境成本信息和分析能力的瓶頸，為決策者和全社會投資者提供依據。可參考自然資本負債概念，將大氣污染排放、水污染、垃圾生成等造成的環境成本盡可能量化，評估未被當前市場價格所反映的外部性規模。要充分發揮第三方機構的作用，支持綠色金融評估機構的發展。引導現有專業服務機構，如會計師事務所、律師事務所、咨詢公司等，開展綠色金融相關業務，加快培育和完善獨立的第三方評估機構。建立綠色評級體系，盡快進行綠色評級試點。研究綠色因素對各級政府和企業評級的影響路徑、影響程度等，合理確定評級標準與方法。建立專業人才、中介市場及服務機構的發展規劃。建立規范高效的交易市場，完善二級流轉市場，提升對綠色金融服務的支持效率。
就綠色金融的內涵而言，不僅金融機構的投融資活動要“綠化”，即決策時要充分考慮環境因素，減少乃至停止對污染項目的支持，加強對治理環境項目的扶持，而且要綜合考量社會風險、治理風險等因素，調整企業、金融機構、投資人的實際運營活動和政府的行為方式，使之成為一個整體框架。
作者系國務院發展研究中心金融研究所所長
來源：中國環境報
