編者的話 當前，我國自然資源和環境容量已接近警戒紅線，長期積累的環境欠賬亟待解決，迫切需要轉變傳統的高排放、高污染、以破壞環境為代價的粗放發展模式，實現低排放、低消耗、改善環境的綠色發展。綠色發展是一項復雜的系統工程和長期任務，涉及產業、經濟、社會發展和科技進步等各方面，需要付出長期艱苦不懈的努力。實現綠色發展的關鍵是營造有效的體制機制和政策環境，轉變傳統的環境保護模式，通過法律、行政、經濟、社會治理手段與科學技術相結合，切實推動綠色發展。
綠色發展要轉變傳統環保模式
綠色發展是資源節約、環境友好型的發展方式，旨在讓經濟發展與污染排放減少、資源節約及環境改善之間形成相互促進關系。發達國家和部分新興國家正在實施綠色發展戰略，其特點是，采用更加嚴格的標準、更加積極的措施，保護生態環境和節約資源。
第一，全面認識綠色發展，實現環境保護模式的轉型升級。綠色發展比傳統的環境保護模式覆蓋面更寬、標準更嚴格、管理更精細、參與更廣泛。實施綠色發展戰略需要轉變和提升傳統的環境保護模式，提高保護質量和治理效率。其一，從生產環節的節能減排低碳發展為主，轉向覆蓋產業結構、生產方式、生活方式等各環節的節能減排降耗，需要政府、企業、公民等全社會的共同參與。其二，從末端污染物治理為主，轉向源頭防御、嚴格過程管理、末端治理相結合，實行標本兼治。目前，我國的環境承載能力已接近上限，不能再走先污染后治理、先發展后保護的路子，必須統籌發展與環境保護、資源節約和循環利用，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢。其三，從大氣、水污染治理為主，轉向統籌各種自然資源的保護與開發利用，尤其是統籌水、大氣、土壤、森林、草原、海洋、礦產等資源的保護、開發利用與治理。其四，從整治重點行業和企業為主，轉向點與面結合，抓大不放小。我國人口眾多，不僅要抓集中的污染源整治，還要抓單個排放量小、分散面廣的污染源治理。如，關注農村環境治理和居民綠色消費等。
第二，健全推進綠色發展重在完善體制和機制。一是處理好政府與市場的關系，建立嚴格監管與有效激勵相結合的長效機制。一方面，通過相關規制推動綠色發展，增加違法成本；另一方面，設計有效的激勵機制，通過稅收、價格、財政補貼、綠色信貸、排放交易等經濟政策工具，實現外部成本和效益內部化，使市場機制發揮正向激勵作用，引導市場主體綠色生產和消費，調動全社會保護生態環境的積極性。二是堅持社會成本效益原則，建立全壽命期的資源利用效率和環境影響效果評價機制。在進行重大政策選擇和重大技術推廣時，應從社會整體利益出發，對不同領域和行業的技術路線方案，進行全壽命期的資源利用效率和環境影響效果比較，以防止局部優化而整體不優的現象。三是堅持誰污染誰擔責、誰受益誰補償、誰環保誰獲益的原則，完善環境保護的責權利機制。加強生態環境保護必須明確責任主體及其責權利，建立獎懲分明的體制機制。以處罰、價格和稅收等各種措施，提高破壞和污染環境的成本，增加環境保護者的權益。四是完善法律體系，強化依法保護和治理機制。我國已形成了生態環境保護的法律體系，實現綠色發展，必須依法治理。首先，要打破地方保護，統一執法標準，確保已有法律法規有效實施。要做到嚴格執法，有法必依，違法必究，有效銜接行政執法與司法制度。其次，要不斷完善法律法規體系。一方面，增強法律的可操作性，提高違法的處罰力度；另一方面，根據綠色發展需要，修訂和補充相關法律法規。如，增加關于資源回收利用和再制造等方面的法律法規，等等。
完善綠色發展監管考核機制
生態環境保護和資源節約利用具有綜合性和區域性特點，需要中央部門、中央與地方以及地區之間的相互配合，綜合施策，協同監管和治理。
第一，打破部門界限，加強科學規劃和戰略布局。一要加強部門間政策的協調性。把綠色發展的理念融入科技、經濟、政治和社會發展的各方面，把節能減排降耗措施貫穿于生產、消費和生活的全過程。二要加強綠色產業鏈的統籌規劃。三要加強創新鏈各環節的鏈接。從研究開發、成果轉化到示范推廣各環節應有機銜接，推動傳統產業的綠色技術改造與培育新興綠色產業相結合。四要結合國情與國際經驗，制定綠色發展戰略。各國的資源稟賦、能源結構和產業結構不同，我國綠色發展不能靠跟蹤模仿，人家干什么，我們就干什么。在整體戰略布局和資源配置上，應根據資源稟賦和發展階段，制定符合我國實際情況的發展和保護戰略。如，我國的能源結構以煤炭為主，應大力推進煤炭的清潔利用。而在具體政策工具和技術上，可以借鑒國外有益經驗。
第二，完善環保工作協調機制，落實責任，形成監管合力。比如，統籌中央與地方的關系，明確中央和地方政府在綠色發展中的分工定位；統籌協調政府部門之間的關系，細化部門職責，形成相關部門齊抓共管的工作機制；環保監管重心應適當上移，突破以行政區劃為邊界的環境監管體系，依據自然條件、經濟集聚和區域關聯度等，建立跨省份或重點流域的區域性監管機構，統一調度監管力量；強化過程監管，利用現代信息技術，實施對企業生產全過程在線監控，提高在線監測數據的準確性；建立全國統一的生態環境監控信息系統，完善信息披露制度，提升環保信息的透明度，等等。
第三，進一步完善綠色發展考核指標體系。按照各地產業結構、發展階段和環境容量，進一步細化地區分類考核制度。一方面，根據綠色發展需要，豐富考核指標體系；另一方面，改進現行地區能耗考核。比如，對于高耗能產業集中的地區，重點以降低單位GDP能耗為重點，實行降低單位能耗和能耗總量雙控制；對于服務業比例高、人口密度較大的特大型城市，應把節能減排降耗的重點放到服務業和居民消費上，實行人均能耗和能耗總量控制相結合，等等。
從五方面加強政策引導激勵
加強政策引導和激勵，重點是理順激勵機制，增強政策穩定性和透明度，形成可預期的長效利益驅動機制。
第一，根據實施和監督的成本效益，選擇政策工具，以多種方式分類支持綠色生產和消費。對便于量化監督的能耗和污染排放，可利用價格、稅收和補助等政策，引導資源消費和生產方式變革，提高利用效率。如，可以通過階梯價格調整水、電、氣、熱等消費。對于實施和監督成本較高的領域，則應發揮民間社會組織和公眾的監督配合作用。
第二，提高生態保護補償水平，改進補償方式。一方面，應適當提高生態補償標準。特別要加大對老少邊窮地區的生態保護區的補償力度，在不影響環境的情況下，支持和引導其發展生態旅游等綠色產業；另一方面，還要健全跨流域和跨區域的生態保護補償機制。
第三，完善政府采購法，促進政府優先采購綠色產品和服務。可考慮在政府采購法中增加優先采購綠色產品和服務的規定，明確采購規則和比例，為綠色產品和服務開拓市場；實行全國統一的政府采購標準，建立公開、透明的政府采購市場，防止政府采購中的地方保護主義。此外，地方政府還可與社會資本合作，吸引社會資本參與公共性環境保護項目。
第四，建立健全綠色金融體系和機制，為綠色發展提供融資支持。我國的綠色金融剛起步，需要加強基礎工作，為推進綠色金融創造條件。一是進一步完善價格和財稅體系，提高企業綠色生產的收益或加大污染成本，增加綠色投資項目的競爭力。二是財政政策與綠色金融相結合，通過貸款貼息或風險補償等方式，發揮“四兩撥千斤”的作用，促進資金投向綠色發展項目。三是推動綠色信貸與國家節能減排、循環經濟專項相結合，優先支持綠色發展項目。四是培育專業的第三方評估機構，完善綠色發展標準，對綠色生產和服務活動的風險和效果開展評估。五是積極探索各種綠色金融工具的運用，包括綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金等。
第五，加強基礎性制度建設，完善碳排放權交易市場。一是增加碳排放配額分配的透明度，完善碳交易市場信息披露制度。監管機構應盡快出臺碳排放信息披露規則和內容要求。二是開展交易產品和交易方式多樣化的試點，研究制定相應的監管規則。三是探索建立與碳資產和碳交易相關的會計準則，在碳交易試點企業中試行。四是加強對與境外進行碳交易的監管。
切實推進綠色產業鏈建設
發展綠色產業的一個重要目的是將生態環境保護變為發展經濟的新動力。綠色產業包括利用綠色技術改造傳統產業、培育新興綠色技術產業等。綠色產業鏈包含綠色技術研究開發、產業化示范，綠色生產、消費和服務各個環節。
第一，技術進步和創新是綠色產業的重要支撐。要加大對節能減排降耗和環境保護等綠色技術研發的投入，加強創新鏈各環節的銜接。要建立公開透明、穩定的激勵機制，形成可預期的投資回報，促進企業進行長期創新投入。一要加強基礎性研究，開展污染及其危害的機理研究，為確定生態環境治理重點和技術路線提供科學依據。二要加大綠色共性技術研發投入。特別要加大綠色技術設備的研制力度，增強為企業節能降耗減排技術改造提供裝備的能力。三要加強產學研用結合、引進技術與自主研發結合，制定研究開發、成果轉化、試點示范和技術推廣一體化發展規劃。鼓勵國內大企業與研究機構合作的技術創新聯盟，加快綠色技術商業化。四要推進綠色技術研究開發與標準一體化，加強科技對標準制定的支撐作用。五要加強綠色技術的知識產權保護，提高企業開展綠色技術和商業模式創新的積極性。
第二，進一步完善綠色標準體系，科學推動綠色生產和消費。動態調整行業綠色發展標準，促進節能減排降耗、資源綜合利用等新技術的推廣利用。一是根據需要，提高重點排放行業的標準水平。二是擴大實行節能減排降耗標準的行業范圍。三是補充缺失的標準。根據節約資源的要求，制定資源節約和循環利用的標準。建立能源資源綜合利用的排放標準。隨著循環利用和綜合利用技術的發展，單項指標往往不能反映企業的能耗和污染物排放水平，應制定資源綜合利用效率和最終排放標準。
第三，從供給和需求兩方面鼓勵綠色裝備制造。鼓勵通過引進技術消化吸收、國際合作、自主研發等多種方式，研制適用的節能減排降耗技術裝備。切實落實加速折舊等政策，鼓勵綠色生產和節能減排的技術改造。可考慮對首批次采購新型先進綠色技術裝備，給予價格補貼、綠色信貸等支持。
第四，發展綠色服務，普及綠色發展知識，推廣綠色發展模式。以節能環保和資源循環利用為重點的綠色服務業是新興服務業，包括節能減排、資源循環利用等綠色技術研發、咨詢、技術推廣，以及資源回收利用、能效管理、碳資產管理等。在這一過程中，要建立綠色服務標準，培育服務人才，提高綠色服務能力和質量；探索綠色服務的發展模式，制定鼓勵綠色服務的政策。特別是一些量大面廣的中小企業節能減排和農村污染處理，因缺乏技術和人才，難以開展，迫切需要專業化的服務隊伍。應鼓勵針對性地開發技術，探索服務模式，采取政府購買服務等方式，對中小企業和鄉村的節能減排、資源和廢物回收利用等提供綠色服務。（作者系全國人大財政經濟委員會委員）
來源：經濟日報
