隨著經濟社會的不斷發展，鄰避現象近年來時有發生。鄰避現象大都源于風險項目，往往是公眾為了規避環境污染的風險而產生的。我們想知道，政府和企業在風險項目決策中應該承擔什么樣的角色？如何才能進行有效的溝通？怎樣從源頭上化解鄰避現象？為此，本報記者與相關專家進行了對話。
秦天寶，教授、博士生導師，武漢大學法學院副院長、環境法研究所所長；最高人民法院環境資源司法理論研究基地（武漢大學）副主任；中國環境資源法學研究會秘書長，中國環境科學學會環境損害鑒定評估專業委員會副主任委員；曾任聯合國環境規劃署（UNEP）、聯合國開發計劃署（UNDP）及亞洲開發銀行（ADB）項目環境法專家。
對話人：武漢大學法學院副院長秦天寶
采訪人：本報記者楊奕萍
風險項目決策環節中哪些內容極為關鍵？
■應把風險溝通視為一個核心環節來對待。
中國環境報：您怎么理解鄰避現象？
秦天寶：鄰避現象是經濟社會發展到一定階段的必然產物，是一種社會現象。這種現象是指居民或當地單位因擔心建設項目如垃圾填埋場等，對個人身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，以及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。
中國環境報：鄰避現象的發生，與風險項目決策不無關系，您認為在風險項目決策中哪些方面比較重要，為什么？
秦天寶：鄰避現象產生都是來源于一定的風險項目，風險項目的決策機制很重要。它包括3個環節：風險評估、風險溝通以及進行相應的風險決策。我國目前在風險評估方面做得比較好。但是風險溝通方面存在一個誤區，就是把科學結論等同于公共決策，在程序上忽略了與公眾溝通的過程。風險決策是一項公共決策，以科學結論為基礎，但是風險決策不能停留在科學結論本身。也就是說，并不是這事兒在科學上是對的，決策者就一定要做它。經常出現的一種情況是，雖然科學論證是對的、是好的，但是公眾不支持，所以決策者也只能放棄。
比如說，一個大的建設項目，可能由于與公眾溝通得當，從而順利開展；而一個比較小的項目，由于溝通不當，導致公眾反對甚至群起而攻之。所以我們應該把風險溝通視為一個核心環節來對待。
而風險決策則是綜合考量風險評估結果、民眾接受程度、經濟技術水平等因素后進行綜合平衡的一個結果。但是現在常見的一種現象是，風險決策以科學結論為基礎，但沒有對外公開，引起民眾反對和抵觸；而一旦反對聲音過大過激，輿論形勢不可控制時，政府通常會中止或暫停項目。我覺得這是一種“三輸”狀態，與政府、 企業、公眾“三贏”的理想局面相反。政府決策沒有得到大家支持，一旦被推翻，政府的公信力也受到損害。企業已經通過正規合法程序、進行了大量資金投入，卻又不得不說停就停，企業的損失誰來承擔？而對公眾來說，原本因為風險項目建設帶來的社會福利受損。比如擬建項目可以為社區帶來財政收入、周邊環境和道路交通改善、社區服務硬件提升等。當前國內因鄰避現象導致的群體性事件，大都以“三輸”狀態結束，讓人感到非常遺憾。
中國環境報：那么，國外是如何做好風險項目決策的？對我國有何借鑒？
秦天寶：國外在做好風險項目決策方面，有些比較成功的經驗，值得我國借鑒。
首先，注重信息公開。表現在3個方面：一是提前、及時且有效地把風險項目相關的信息傳遞給公眾，以適當的方式告訴公眾，讓公眾接受準確的信息，而非謠言，以避免產生不利影響。二是進行有效的溝通，盡量不要采用科學語言和專業術語，而是將科學語言轉化為社會大眾可以接受的語言，讓公眾能夠了解這個項目到底是怎么回事。三是給公眾參與決策的機會，尊重公眾的意見，讓公眾有機會表達，讓公眾的情緒逐漸平復，更加趨于理性。
其次，注重論證會和聽證會的召開。不能只聽不證，要聽取意見也要明確意見是否被采納，對公眾的意見和主張要進行回復。在公眾反映意見的過程中，給公眾一個合理的解釋，才能消除公眾的擔憂。風險溝通的目的不是要消除風險本身，而是要消除公眾對風險的擔憂，提升對這個項目的接受程度。
第三，注重事后監管。在國外，風險項目的后續運行一般都有構成廣泛的監督委員會進行監督，其中必須有適當比例的公眾代表參加，監督檢查風險項目的日常運作有無問題。
此外，對直接受風險項目影響的社區及其居民提供適當的利益補償，包括貨幣性的稅收減免或者經濟補貼，以及非貨幣性的社會生活設施改善。事實上，從事前信息公開到過程中公眾參與，再到事后的運行監管和利益補償，國外成功案例基本上都是按照這樣一個模式進行的。
政府和企業在風險項目決策中擔任什么角色？
■要讓企業更多地與民眾溝通，政府應該做的只是居間裁決。
中國環境報：在風險決策上，政府和企業應該承擔什么樣的角色？
秦天寶：一項風險決策，需要考慮多個因素、平衡各方利益、斟酌各種利弊。在風險建設項目上，政府有些時候不宜介入過早，畢竟是商業項目或者是企業行為。要讓企業更多地與民眾溝通，政府應該做的只是居間裁決。有時候政府出于招商引資，在前期表現得過于積極，很快做出決定。而合理的流程是，企業進行風險評估后，應在政府的主持或支持下，在與公眾溝通后，政府再做決定，政府起到許可和審批的作用。
政府不能一開始代替企業決定做還是不做某個項目，雖然政府行為和企業行為很多時候是密切相關的，但政府要善于區分這個角色，把握時機合理地介入項目。否則政府代替企業來做，企業也投資了，結果民眾反對，項目被迫叫停，企業將面臨巨大損失。這樣政府、企業、公眾都沒有信用了，進入到“三輸”局面。所以，政府介入風險項目的時機一定要把握好，要合法合理。什么時候信息公開？怎么召開聽證會？聽證會是企業來組織，還是由企業和政府一起來組織？這些要根據項目的性質來定。不能過早讓政府決策，把矛頭引向政府。
有些大型項目需要政府支持，要注意角色混淆問題。至少不應該完全由政府面對公眾，而要由企業或者業主來組織聽證會，政府在這一項目過程中進行協助。每個主體都有自己的身份，要明晰自己的角色。另外，我國當前的很多案例中，只要公眾反對，政府就叫停某個項目。這樣也是有失偏頗的，因為公眾的聲音也會出現一些不理性。就像不能因為某個項目的科學評估過關就簡單地批準該項目一樣，政府也不能因為某個項目有公眾反對就簡單地否定這個項目。因此，政府一定要科學合理地做好綜合判斷。
中國環境報：風險溝通存在哪幾種可能，怎么才能進行有效的溝通？
秦天寶：風險溝通是風險管理者以及其他相關各方，為了更好地理解風險及相關問題并做出決策，進行交流以期達成共識的過程。我認為風險溝通存在這樣5種可能性：
第一種是信者恒信。這類人相信項目沒有危害就永遠相信沒有危害。
第二種是不信者恒不信。不管你怎么說，有些人就是認定項目是有害的，而且無論如何也說服不了他。
第三種是讓存在疑慮的人轉而支持風險項目決策。通過溝通和交流，將一部分對項目風險將信將疑的人群說服，使他們接受。
第四種是讓存在疑慮的人變得不相信。本持懷疑態度的人群，經過反復溝通后，反倒不能接受風險項目。這些人本來對項目風險不以為然，但如果有人天天提這事兒，他們可能會覺得這里面有貓膩，反而不相信了。
第五種是事不關己高高掛起。這部分人群主觀上不愿意去關注這類風險項目，對他提了反而讓他因此煩惱。
對于風險溝通，我們更希望出現的是第三種情況。當然，這取決于溝通方式是否適合、溝通時機是否合適等因素。風險溝通階段公眾是主要的溝通對象，公眾充分參與可以平衡專家的觀點，可以監督政府和專家的決策行為，可以支持或改進風險項目的規劃，同時也有利于分擔日后可能出現的環境責任。
完善的風險溝通機制至少應當做到4點，即信息充分公開、過程充分開放、充分進行辯論和反思、對自身行為負責。一方面，要恰當發揮專家的優勢，既不能過度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說了算。另一方面，要保障公眾的知情權，因為知情是公眾參與風險溝通的基礎，相對于政府和專家，公眾在風險信息的獲取方面處于十分弱勢的地位。
如何才能有效化解鄰避效應？
■及時的信息公開，合理的公眾參與，適當的利益補償。
中國環境報：2012年《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》發布，這樣的機制能不能避免鄰避現象導致的沖突？
秦天寶：我感覺這個機制還是挺好的，很有針對性。如果能夠得到很好的執行，應該可以避免鄰避現象的惡化。穩評實際上是一種剎車機制。政府要建，民眾不愿建，就會引發沖突。而穩評是對外部反對度和內部承受力的評估，不是僅看你有多大的意愿，而是要看你有多好的鄰避風險管理方案。
科學的穩評需要事先與民眾做好有效的風險溝通。同時，穩評是一個動態評估，無論是在事前還是施工中，如果民眾意見很大，需要及時做出風險整改。如果風險整改被大部分的民眾認可，就可以推進，鄰避也就得以化解。
中國環境報：關于化解鄰避現象，您有哪些建議？
秦天寶：從源頭上化解鄰避現象最重要的方式就是信息公開和公眾參與，這是最核心的兩個要素。如前所言，關于化解鄰避效應，我認為需要注意以下3個方面。
一是及時主動、有效地公開信息。首先在選址上要有程序性的要求和規定。明確建設上的需求以及備選方案，組織聽證會，還得建立相應的監督機制，做好程序方面的規范。要選擇重要的時間節點，及時主動公開相關信息，讓相關的機關或公眾有比較合理適當的渠道、手段參與決策。
二是便利合理的公眾參與。公眾參與一方面為風險項目的決策提供了合法性的來源；另一方面也最大限度地消除了公眾對風險項目的疑慮。在風險項目決策中，公眾參與的方式有許多，包括咨詢會、聽證會、公眾調查、網絡投票等。
三是適當合理的利益補償，包括貨幣、稅收補貼、公共設施等補償機制。利益補償是很重要的一種手段和機制，比如修建垃圾填埋場等會影響周邊居民的生活質量，這時候通過利益補償形式，開展資金補償與配套性公益服務、公共服務設施建設等，通過稅收減免，在當地建設一些公眾基礎設施建設，比如社區圖書館、休閑設施、綠化帶等?？梢哉f利益上的補償在一定程度上可以解決鄰避問題。
總之，我個人對決策者的建議是：希望避免“三輸”的結果，走向“三贏”狀態。
來源：中國環境報
