◆本報記者趙娜
近年來，我國生態保護補償機制建設取得了階段性進展。但總體來看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。
為解決上述問題，國務院辦公廳日前印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出我國生態補償機制建設的目標任務和七大領域的重點任務。針對《意見》的出臺，本報記者對長期從事環境經濟政策研究的環境保護部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰進行了專訪。
1 中國環境報:《意見》出臺有哪些意義？
董戰峰：一是促進更深入、更有效地推進生態文明制度建設。生態補償是生態文明制度體系中具有基礎性意義的制度，生態環境建設是我國生態文明建設的短板。我國目前嚴峻的生態環境形勢的主要原因之一，就是在生態環境服務供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機制。
二是我國嚴峻的生態環境形勢呼喚生態補償制度。多年來我國快速的經濟發展帶來了全局性、系統性的生態環境問題，需要通過建立一種公平有效的綜合考慮生態環境因素和經濟因素的長期制度來破局和突圍。
三是我國對生態補償日益高度重視。近10年來黨中央、國務院有關生態環保工作的一些主要政策文件中都對建立和完善生態補償機制有論述、有任務、有要求。如每年的經濟體制改革意見和政府工作報告，以及五年環保規劃、黨的十八大報告、新修訂的《環境保護法》等。
四是地方的生態補償試點和實踐探索深化需要科學指引。一些地方試點由于對生態補償理解不深刻、認識不到位，在實踐中產生了一些認識誤區，存在生態補償“泛化”思維，認為“生態補償是個筐，什么都可以往里裝”，也有的打著補償的旗號，實際上干的事情和生態補償沒有太大關系。
總之，鑒于生態補償機制的重要意義，可以說《意見》出臺是生態文明制度建設的一大突破，生態文明制度建設扎扎實實向前邁出了一大步。它不僅為下一步國家和地方深化生態補償機制建設探索提供了指南和綱領，也為下一步盡快開展《生態補償條例（草案）》（以下簡稱《條例》）制定，以及為可能在“十三五”或“十四五”出臺綜合性的生態補償法律打下了一個重要基礎。
2 中國環境報：健全生態補償機制如此重要，為何經歷了這么長時間的醞釀，至今才最終得以出臺？
董戰峰：生態補償機制建設是涉及領域寬、要素多、范圍廣、調整利益關系復雜的一項工作，也是一項長期的制度建設，有一個逐步深化、不斷健全和完善過程。
實際上關于出臺《意見》呼聲早已有之，特別是2010年國務院將生態環境補償列入了立法計劃，當時還成立了國家發改委牽頭的工作啟動暨起草領導小組、工作小組和專家咨詢委員會。工作組先后赴江西開展東江流域生態補償調研以及生態補償綜合調研，赴黑龍江省開展森林生態補償調研，赴內蒙古開展草原生態補償調研，赴廣東、福建和山東開展礦產資源開發生態補償調研，赴山西開展煤炭開發生態補償調研等，并起草了《條例》。
但是由于時機不成熟、條件不到位及利益訴求多樣、爭議比較大等多方面原因，《條例》一直未出臺。考慮到《條例》出臺有一個時間過程，周期比較長，我們當時建議可以在《條例》出臺前考慮先行出臺《意見》，為地方試點和實踐工作提供指引。通過一段時間對試點的跟蹤評估、經驗總結和深化探索，更有利于提高《條例》的科學性和可操作性。
3 中國環境報：《意見》出臺之前，國家有無出臺實施專門的有關生態保護補償機制的政策文件？
董戰峰：國家對生態補償機制建設一直高度重視，國家層面有不少有關法律法規已納入生態補償條款，國務院有關各部委也頒布了不少與生態補償相關的部門規章和規范性政策文件。
早在上個世紀90年代，我國頒布的《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《土地管理法》等法律中就貫徹了生態補償的理念，或者有明確的生態環境補償規定，確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，并在不斷完善。國土、財政、水利、海洋等各有關部委也頒布了有關生態補償的政策文件，特別是環保部門一直在積極推動和促進生態補償機制建設探索。
但是，目前生態補償試點或實踐頂層設計不夠，缺乏系統設計，基本是部門各自推進，沒有一個宏觀上的戰略性指導。《意見》的出臺，從國家層面對健全生態補償機制做了進一步的規劃。
4 中國環境報：《意見》既有一般性要求，也對七大領域重點任務分別指定了負責的有關部委，這對健全生態保護補償機制有什么意義？
董戰峰：生態補償探索既有共性問題，也有分領域、分要素的個性特征問題。因此，《意見》既考慮了一般性指導，也考慮了針對性問題。不僅對生態補償實施的指導思想、共性原則，以及目標任務、體制機制建設任務等有總體規定，也特別針對各重點領域和要素的生態補償專門進行了規定。
此外，不同領域或要素的生態補償實踐進展程度不一，有的比較完善，重點是需要查缺補漏，有的則總體上還處于試點探索階段，需要具體明確補償實踐的主要思路、重點和方向等。采取各部門分工負責推進，主要是根據各部門的環保事權劃分來進行的，這樣有利于重點任務的分解落實和實施到位，確保改革可評估、可考核、見實效，推動管理部門盡職履責。
5 中國環境報：在建立穩定的生態保護投入機制方面，我國現狀如何？《意見》的出臺將帶來哪些變化？
董戰峰：我國的生態保護投入主要包括政府性投入、稅費計征收入、社會資本投入、捐贈等方式。目前投入機制還不夠完善，主要還是靠政府性投入，以及開征稅費、保證金等模式，市場化手段運用不足，捐贈等其他資金渠道也較匱乏。
目前轉移支付主要集中在中央層面，在地方層面特別是省級層面還處于探索階段，各地進展情況不一。東部地區的浙江、廣東、江蘇等地相對力度較大，中西部很多地區還比較滯后，地方的生態環境建設財權和事權機制也沒有理順，這是下一步需要重點突破的方面，《意見》對此也有了明確規定。
毫無疑問，《意見》的出臺將會進一步擴大利益相關方范圍、拓寬補償資金渠道，提高補償標準等，從而促進補償資金規模不斷擴大，補償資金機制不斷健全完善。
6 中國環境報：《意見》的出臺，會不會推動建立橫向補償機制？
董戰峰：生態服務供給方和受益方在很多時候的利益關系非常明確，但有時也具有外溢性或者不甚明確。對于利益關系不明確，以及具有國家戰略意義的生態保護領域，如大江大河源頭治理等，需要中央財政予以重點投入。但對于利益關系非常明晰的流域上下游，以及生態服務供給區和受益區之間，則有必要實施橫向生態補償機制，建立共建共享的生態保護和經濟發展利益均衡機制。
實際上很多流域和區域間的補償利益關系是非常明確的，但由于我國生態補償機制并不完善，很多可以采取橫向補償的卻仍是實行自上而下的縱向補償模式。
《意見》的出臺有利于建立橫向補償機制。下一步需要加快試點，鼓勵多種補償模式探索，制定有關辦法和指南，推進流域、區域建立橫向補償機制。
7 中國環境報：《意見》提出了結合生態保護補償推進精準脫貧，如何把生態補償和脫貧掛鉤？
董戰峰：生態補償可以和精準脫貧結合一起推進，特別是對生存條件差的邊遠貧困區，重要生態功能區以及需要保護修復的地區，可以通過生態補償機制、手段創新協同推進精準脫貧工作。
但是需要注意的是，因為生態補償的對象大多是一些相對落后貧窮的地區，生態補償和扶貧可以結合，但兩者并非等同。扶貧的目標、手段和方式與生態補償并不完全相同。生態補償主要目的不是解決社會公平和貧富差距問題，不能解決收入分配的問題，存在庫區移民、生態移民等的地區在開始建立生態補償機制時，也不宜與生態扶貧混為一談。
8 中國環境報：怎樣建立起補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度？
董戰峰：生態補償資金的分配除了考慮各地的經濟發展水平、生態服務供給水平外，也需要關注補償資金的使用績效，考慮地方的生態保護投入水平和努力成效。
第一，需要建立起補償效果評估機制，不僅需要設計科學可行的補償效果評估指標體系，也需要建立有效的監測監督能力，確保正確評估補償對象的生態保護成效；第二，做好補償資金使用的監管，確保資金使用符合要求，專項應用于生態保護領域；第三，補償資金體現績效導向，如果補償地區生態環境質量逐年改善，可以對這一地區根據改善程度實施補償達標外的額外補償，也可以對當地的政府領導給予榮譽或者個人資金獎勵，以激勵補償地方的生態保護工作能夠更大、更好地發揮其積極性和創造性。
9 中國環境報：為更好地發揮《意見》對生態補償機制建設的積極作用，下一步應該如何推進？
董戰峰：《意見》為我國下一步開展生態補償試點與實踐探索提供了一個基本思路和行動指引，特別是明確了2020年的目標。這需要加快做好統籌安排，制定戰略實施路徑，建立協作機制，加強能力建設等。《意見》對此也有了基本考慮，如強化組織領導，加強督促落實和輿論宣傳等。
此外，為了更好地推進《意見》的實施，還需要做好以下工作：一是加快制定生態補償機制建設的戰略路線圖，明確未來10年~15年的戰略實施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時間節點的重點任務、主要目標任務完成進度等；二是啟動國家生態補償研究與試點專項，就生態補償的關鍵管理技術難點問題，包括補償標準、跨界補償機制、市場化補償模式等在典型地區開展試點示范，及時總結試點經驗，進一步深入推進《意見》實施；三是建議啟動《條例》研究，同時積極鼓勵各地出臺相關地方法規或規范性文件，探索生態補償立法經驗，加快推進生態補償法制化和制度化建設。
來源：中國環境報
