環境保護部部長 周生賢 2009-03-02
改革開放30年來，我國經濟社會迅速發展，環境保護事業不斷進步。通過深入學習實踐科學發展觀，總結環境保護工作的經驗教訓，我們深刻認識到，要避免走發達國家先污染后治理的老路，需要以更廣的視野、更大的勇氣、更足的干勁，努力探索中國特色環境保護新道路。
一、發達國家環境保護的經驗啟示
工業革命以來，特別是二戰以來，發達國家的工業化、城市化迅速推進，在創造了巨大物質財富的同時，也付出了沉重的環境代價。從20世紀30年代到60年代間，發生了震驚世界的八大環境公害。在忍無可忍的情況下，抗議活動此起彼伏。1970年4月22日，從美國的西海岸到東海岸，2000多萬人走上街頭，將反污染運動推向高潮。日后，這一天被定為地球日。隨著人類社會對環境問題的覺醒，環境保護工作不斷深入。
一是采取嚴厲的環境保護措施。20世紀60年代末和70年代初，美國以《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等為標志，告別了惟經濟發展的時代。特別是《國家環境政策法》，要求一切重大行動都要進行環境影響評價，既開創了世界環境影響評價的先河，又找到了以保護環境優化經濟增長的途徑。日本一開始寄希望于在不妨礙經濟發展的情況下保護環境，如1967年制定了《環境污染控制基本法》，特別強調“保護生活環境”應“與經濟健全發展相協調”，結果沒有逃脫環境污染日趨加重的厄運。在強大的社會壓力下，1970年日本確立了環境優先的原則，頒布修訂《公害對策基本法》等多項法律，刪除了維護生活環境與經濟發展相協調的條款。在環境優先原則的前提下，日本實行了世界上最嚴格的環境標準。
二是建立完善的環境基礎設施。如德國法律規定，無論是生活還是生產污水都必須經過無害化處理才能排放。德國為此在全國范圍內實施了統一的污水無害化處理排放標準，這個標準還隨著科技的不斷進步而同步調整。德國目前生產和生活污水無害化處理率將近100％，公共污水管網覆蓋了總人口的95％，污水管網的總長度為51.5萬公里，可以繞地球13圈。自2000年以來，德國居民每人每年要繳納113.51歐元的污水排放和處理費，以確保公共污水處理廠的正常運行。
三是加快調整產業結構。發達國家大力整治環境之際，恰逢世界性產業結構調整之時。20世紀70年代由兩次石油危機誘發的1973~1975年世界性經濟危機，沉重打擊了西方發達國家能耗高、污染大的重化工業，發達國家開始發展以微電子技術為主的較少消耗資源能源、較少污染環境的知識和技術密集型產業，而將鋼鐵、造船等資本密集型產業轉移到新興工業化國家和發展中國家。產業結構的優化升級帶來了巨大的環境效益，如日本從1975年到1980年，工業氮氧化物和二氧化硫的排放量5年中分別下降了12％和35％。再如，20世紀70年代，美國和日本在實施限制汽車尾氣排放的法規方面，采取了兩種截然不同的態度。美國以尾氣排放管制損失大于效益為借口，暫緩執行1970年通過的“馬斯基法”。日本則果斷實行了限制汽車尾氣排放的政策，不僅促進了環境技術的重大突破，而且迅速提高了日本汽車在全球市場的競爭力。
世界環境保護的歷程也是一個不斷發展、不斷進步的過程。1972年召開的人類環境會議，世界各國啟動了共同保護環境的征程。1992年召開的里約環發大會，人類社會達成實施可持續發展戰略的共識。2002年召開的世界首腦會議，提出經濟發展、社會進步、環境保護是可持續發展的三大支柱。在30多年的進程中，公眾環境意識顯著提高，環保理念不斷創新，環保機構日益完善，環境科技加速進步，經濟手段廣泛運用。
二、我國環境保護工作的艱辛歷程
發達國家走過了一條先污染后治理、以犧牲環境換取經濟增長的道路，造成了嚴重的環境危害，帶來了無法彌補的損失。上世紀70年代初，立足于工業化起步和局部地區環境污染有所顯現的現實，我們開始探索中國特色環保新道路。特別是改革開放30年來，在新道路的探索中，環保事業不斷發展，探索重點與時俱進。
在1973年第一次全國環保會議提出的“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的32字方針的基礎上，上世紀80年代確立了環境保護的基本國策地位，明確了“預防為主防治結合，誰污染誰治理，強化環境管理”的三大政策體系，制定了環境影響評價、排污收費等多項環境管理制度，開始向環境管理要效益。
進入90年代，提出由污染防治為主轉向污染防治和生態保護并重；由末端治理轉向源頭和全過程控制，實行清潔生產，推動循環經濟；由分散的點源治理轉向區域流域環境綜合整治和依靠產業結構調整；由濃度控制轉向濃度控制與總量控制相結合，實施了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩區”(二氧化硫控制區和酸雨控制區)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)等重點流域區域污染治理工程，開始集中人力物力財力治理流域性、區域性環境污染。
“十一五”以來，我們按照黨中央國務院關于加快實現“三個歷史性轉變”的要求——從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重；從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題——確立了全面推進、重點突破的工作思路，提出從國家宏觀戰略層面解決環境問題，從再生產全過程制定環境經濟政策，讓不堪重負的江河湖海休養生息，努力促進環境與經濟的高度融合。例如，在促進經濟結構調整方面邁出實質性步伐，淘汰和關閉了一大批落后產能和污染企業；在環境基礎設施建設方面取得重大突破，截至去年三季度，全國脫硫機組裝機容量達到3.24億千瓦，是2005年前10年總量的7倍多；在環境政策方面，出臺了一系列有利于環境保護的價格、貿易、稅收、信貸、保險等政策；在增強環境監管能力方面，環境監測水平偏低、儀器裝備落后、基礎能力薄弱的狀況有所改觀。
改革開放30年是我國環保事業大發展的30年，也是不懈探索中國特色環保新道路的30年。30年來，我們有許多成功的經驗，涌現出一批環境與經濟協調發展的典型，但總體上看還處于邊治理邊污染的狀況，一些地方甚至重蹈先污染后治理的覆轍，付出了過大的環境代價。30年的探索歷程表明，環境保護工作具有長期性、階段性和艱巨性的鮮明特點，我們要充分認識解決我國環境問題的難度，不為任何困難所惑，不為任何風險所懼，努力在實踐中探索，在探索中實踐。
三、積極探索中國特色環境保護新道路
時代發展、社會進步向環保工作提出了新的更高要求。我們要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照黨中央、國務院對環保工作的各項要求，正確處理當前與長遠、繼承與創新、預防與治理、城市與農村的關系，積極探索中國特色環境保護新道路。
第一，堅持“三個歷史性轉變”的指導思想。“三個歷史性轉變”是環保領域深入貫徹落實科學發展觀的具體體現，是全面調整環境與經濟關系、改革創新管理模式的重要指南。堅持“三個歷史性轉變”，必須把環境保護擺在更加突出的戰略位置，與經濟社會發展統籌考慮、統一安排、同時部署；環保規劃要與產業規劃、土地規劃、城市規劃相協調，以環保規劃優化經濟社會發展；積極推進科學化、民主化決策，著力轉變不適應不符合歷史性轉變的思想觀念，著力解決困擾環保事業長遠發展的突出問題；加快重點領域和關鍵環節改革步伐，著力構建充滿生機、富有效率、更加開放、有利于歷史性轉變的體制機制。
第二，建立全防全控的防范體系。環境保護的理念和要求全面滲透到經濟社會發展之中，是有效防范環境污染和資源環境損耗的重要防線，是環境保護新道路的關鍵。要堅持實施可持續發展戰略和科教興國戰略，堅定不移地走新型工業化道路，努力建設資源節約型和環境友好型社會，從國家戰略層面解決環境問題；要堅持從再生產的全過程制定環境經濟政策，將環境保護貫穿于生產、流通、分配、消費的各個環節；要堅持將保護環境的要求體現在工業、農業、交通運輸、建筑、服務等各個領域，落實到政府機關、學校、科研院所、社區、家庭等社會組織的各個方面，建立起全面覆蓋經濟社會發展的環境保護體系；要不斷創新生產理念，繼續推進清潔生產，發展循環經濟，對傳統產業實行生態化技術改造，從生產源頭和全過程減輕環境污染。
第三，健全高效的環境治理體系。先污染后治理是“防范不足”的治理，投入的成本必然過高，付出的代價必然過大。而邊治理邊污染是“防”虧“治”欠的模式，雖然在一定程度上減輕了環境污染的危害，但無法從根本上改變環境保護的被動局面，甚至容易貽誤保護環境的戰機。高效治理就是要在有效防范的前提下，以最少的投入取得最大的治理成果，從根本上減輕環境壓力。要依靠科技進步，堅持自主創新，積極探索科技含量高、投入資金少、環境效益好的治理模式；要從我國區域發展不平衡、城鄉差異大的實際出發，積極研發高效實用、豐富多樣的環保治理技術；要把環保產業作為擴大內需的重要方面，以環境治理拉動環保產業發展，以綠色消費帶動綠色生產，積極培育新的經濟增長點。
第四，完善環境政策法規標準制度體系。發達國家的經驗表明，完善的環境政策法規標準制度體系與完備的環保基礎設施、調整優化產業結構一道，共同構成改善環境質量的三大支柱。“頑癥需用猛藥醫”，上世紀六七十年代，發達國家在積重難返的環境狀況面前，采取了最為嚴厲的環境保護政策措施，環境保護取得了顯著成效。而我國的環境保護在工業化初期起步，并一直伴隨于工業化、城鎮化進程之中，制定與經濟發展相協調的環保政策法規標準尤為重要。要全面分析經濟社會發展狀況，準確把握經濟社會發展走勢，通過適時調整和完善環境政策法規標準，保護先進的生產能力，淘汰落后的生產能力，使環境保護真正成為引領先進生產力發展的重要航標。要準確判斷經濟形勢和環境形勢，根據不同的宏觀經濟政策，有針對性地采取環境保護措施，既促進經濟社會又好又快發展，又不斷解決困擾環保工作的難題。
第五，構建完備的環境管理體系。縱觀世界環境保護的發展史，強化環境管理機構能力，加大環境監管力度，是發達國家集中整治污染時期采取的有效管理方式。我國在環境壓力持續加大的發展階段，要充分發揮社會主義制度的優越性，不斷完善黨委領導、政府負責、環保部門綜合管理、有關部門協調配合、全社會共同參與的環境管理體系。要建立健全環境保護的責任制和問責制，真正把地方政府對環境質量負責落到實處。要加強環境綜合管理，積極探索大部門環境管理體制，團結和動員各方面的力量，形成環保工作合力。要加快建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系，努力提高環境管理信息化、現代化水平，建成科學、高效的決策支持系統。要加強環保組織管理體系建設，推進管理機構向基層延伸，強化地方環保部門的基礎能力，形成政令暢通、高效有力的決策執行系統。
來源：原載《求是》雜志2009年第5期
