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國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（簡稱《意見》）。
《意見》提出，著力落實森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域生態(tài)保護補償任務(wù)。到2020年，實現(xiàn)上述重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋。
《意見》明確，將推進(jìn)建立穩(wěn)定投入機制、完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制、推進(jìn)橫向生態(tài)保護補償、結(jié)合生態(tài)保護補償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧等七個方面的體制機制創(chuàng)新。
既是突破，也是過渡
“我國目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢的主要原因之一，就是在生態(tài)環(huán)境服務(wù)供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機制。”在環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰看來，《意見》的出臺代表著生態(tài)文明制度建設(shè)扎扎實實向前邁出了一大步。
“《意見》使生態(tài)保護補償機制走向規(guī)范化、制度化，促進(jìn)補償機制更大范圍覆蓋。不僅為下一步國家和地方深化生態(tài)補償機制建設(shè)探索提供了指南和綱領(lǐng)，也為下一步盡快開展《生態(tài)補償條例（草案）》（以下簡稱《條例》）制定，以及為可能在‘十三五’或‘十四五’出臺綜合性的生態(tài)補償法律打下了一個重要基礎(chǔ)。”
事實上，“生態(tài)保護補償機制”并非首次提出。近10年來黨中央、國務(wù)院有關(guān)生態(tài)環(huán)保工作的一些主要政策文件中都對建立和完善生態(tài)補償機制有論述、有任務(wù)、有要求；在國家層面也有不少有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性政策文件納入了生態(tài)補償條款。
但正如《意見》中提到的，總體來看，生態(tài)保護補償?shù)姆秶匀黄 ?biāo)準(zhǔn)偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善；再加上缺乏系統(tǒng)設(shè)計，基本是部門各自推進(jìn)，缺乏宏觀上的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。
在各方呼吁和重視下，出臺《意見》就成為迫切的需要。
據(jù)董戰(zhàn)峰回憶，2010年，國務(wù)院就將生態(tài)環(huán)境補償列入了立法計劃，當(dāng)時還成立了國家發(fā)改委牽頭的工作啟動暨起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會。工作組先后赴江西、黑龍江、內(nèi)蒙古、廣東、福建等地開展了相關(guān)調(diào)研，并起草了《生態(tài)補償條例（草案）》。
“但由于生態(tài)補償機制建設(shè)涉及領(lǐng)域?qū)挕⒁囟唷⒎秶鷱V、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜，在《條例》的制定中爭議較大，致使《條例》一直未能出臺。”董戰(zhàn)峰介紹說，在此背景下，“我們當(dāng)時建議可以在《條例》出臺前考慮先行出臺《意見》，為地方試點和實踐工作提供指引；再通過一段時間對試點的跟蹤評估、經(jīng)驗總結(jié)和深化探索，提高《條例》的科學(xué)性和可操作性。”
直面“硬骨頭”
縱觀《意見》內(nèi)容，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院副院長龔和平指出，“政策亮點在于實現(xiàn)‘誰受益、誰補償’原則的依托不再是政策的呼吁，而是有了實實在在的抓手，明確了責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)以及補償辦法等。
以長期困擾生態(tài)補償實踐推進(jìn)的投入方式為例，“目前多元化補償方式尚未形成，基金來源單一，從受益部門、企業(yè)和單位，乃至跨地區(qū)、跨省份得到的補償較少。此次《意見》嘗試‘啃硬骨頭’，是難能可貴的。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠表示。
他認(rèn)為，《意見》明確提出要推進(jìn)橫向生態(tài)補償就是“啃硬骨頭”的具體體現(xiàn)之一。
據(jù)記者了解，從補償關(guān)系看，生態(tài)補償大致可分為縱向補償和橫向補償，前者強調(diào)中央政府的職責(zé)，后者強調(diào)誰受益誰補償。在現(xiàn)實操作層面，前者更容易，后者更難。
例如，對于利益關(guān)系非常明晰的流域上下游，以及生態(tài)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)之間，其實有必要實施橫向生態(tài)補償機制。但之前由于我國生態(tài)補償機制并不完善，很多可以采取橫向補償?shù)牡胤絽s仍是實行由中央投入為主的、自上而下的縱向補償模式。
針對該問題，《意見》明確，研究制定以地方補償為主，中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法。鼓勵在典型流域開展橫向生態(tài)保護補償試點。
財政部副部長劉昆透露，根據(jù)《意見》，未來中央財政將把相關(guān)資金更多地向橫向生態(tài)補償這個平臺傾斜,以發(fā)揮資金合力。并要求地方財政部門拓寬資金來源渠道,加大資金整合統(tǒng)籌力度,創(chuàng)新方式,更好地支持流域治理。
關(guān)鍵還在落實
在為《意見》出臺欣喜的同時，專家們也指出，“生態(tài)保護補償，說易行難。確保《意見》真正落地并產(chǎn)生實效，還需要進(jìn)一步的推進(jìn)與完善。“
谷樹忠認(rèn)為，生態(tài)補償制度的完善需要建立在科學(xué)的監(jiān)測和評估體系之上。“這就要求加強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估理論和方法的研究，盡快出臺生態(tài)價值評估規(guī)范化。此外，要明確生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)主體。”
董戰(zhàn)峰表示，雖然《意見》為我國下一步開展生態(tài)補償試點與實踐探索提供了一個基本思路和行動指引，提出了到2020年的目標(biāo)，但仍需進(jìn)一步細(xì)化。
例如，他認(rèn)為應(yīng)加快制定戰(zhàn)略路線圖，明確未來10年~15年的戰(zhàn)略實施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時間節(jié)點的重點任務(wù)、主要目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度等；還應(yīng)針對生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵管理技術(shù)難點問題，包括補償標(biāo)準(zhǔn)、跨界補償機制、市場化補償模式等在典型地區(qū)開展試點示范，及時總結(jié)試點經(jīng)驗。
董戰(zhàn)峰提醒，“生態(tài)補償主要目的不是解決社會公平和貧富差距問題，不能解決收入分配的問題。”他建議，要提高有效的監(jiān)測監(jiān)督能力，確保正確評估補償對象的生態(tài)保護成效；做好補償資金使用的監(jiān)管，確保資金使用符合要求，專項應(yīng)用于生態(tài)保護領(lǐng)域。
來源：新華網(wǎng)
