本報記者文雯
國家發改委日前發布公告，對《退耕還林條例》進行了修訂，形成《退耕還林還草條例（修訂草案，征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），并向社會公開征求意見。
此次公開征求意見時間為2016年4月28日~5月19日。《修訂草案》與此前的《退耕還林條例》相比，有哪些變化？這些變化又會對我國的生態環境保護產生什么影響？
針對這些問題，記者日前采訪了北京林業大學法學系副教授、生態法研究中心副主任楊朝霞。
在“還林”基礎上增加“還草”，提升草原生態保護地位
據介紹，《退耕還林條例》（以下簡稱《條例》）自2002年頒布以來，為規范各地退耕還林工作，維護退耕還林者的合法權益提供了法律保障。經國務院同意，2014年有關部門下發《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》（發改西部〔2014〕1772號）；2015年，又下發《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》（財農〔2015〕258號），明確了新一輪退耕還林還草的政策措施。為保證新一輪退耕還林還草工作依規推進，根據《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃》和《國務院2015年立法工作計劃》的安排，國家發改委對《條例》進行了修訂，形成征求意見稿。
“與現行的《條例》相比，《修訂草案》最顯著的變化就是增加了退耕還草的內容，這一點從標題中就可以看到。”楊朝霞表示，本次修訂把還草放到與還林同等重要的地位，將草原生態環境保護提到一個全新的高度，具有里程碑式的意義。
2002年頒布的《條例》中并沒有涉及退耕還草內容，草原保護工作一直在遵循《草原法》的相關規定。但是，作為整個生態系統的一部分，草原在保持水土、防風固沙、保護生物多樣性、維護生態平衡方面具有不可替代的作用。草原生態的破壞，危害的不僅僅是這一空間的局部利益，還會對鄰近地區乃至更廣地域產生擴散和遷移效應。特別需要指出的是，草原是我國主要大江大河的源頭，因此，草原是江河上游的主要生態屏障，也在很大程度上影響著下游地區的生態安全。
盡管是生態環境中的重要一環，但是與森林相比，草原生態系統動植物種類更少，群落結構也更簡單，因此草原生態系統的種群和群落結構容易發生非常劇烈的變化。此外，我國草原多分布在北方干旱地區，這些地區年降水總量少，而且年際間、季節間波動大，草原生態系統也更加脆弱。
近年來，由于我國過度放牧、開荒等行為，對草原生態環境破壞嚴重，草原沙化、荒漠化趨勢不斷加劇，草原生態環境保護面臨巨大的挑戰。2014年，農業部草原監理中心組織內蒙古草原勘察規劃院等單位開展的呼倫貝爾草原生態綜合監測評價結果顯示，上世紀80年代以來，受超載放牧和氣候變化等因素影響，呼倫貝爾草原生態退化趨勢明顯。
然而，十分遺憾的是，此前不論是相關政府部門還是法學界，對草原生態環境保護并沒有太多的關注。“人們更關注污染防治等傳統環境保護工作，沒有足夠重視對草原的生態環境保護。”楊朝霞認為，此次將還草加入到《修訂草案》中，是生態環境保護理念的一次提升，將森林、草原、濕地、荒漠等作為一個整體來看待，是一次觀念上的進步。
監管實行雙軌制，擴大法律適用范圍
“另一個重要的變化就是《修訂草案》將原來單一制的退耕還林監管體制，改變為雙軌制。”楊朝霞指出，原本由林業部門監管，現在《修訂草案》又加入了農業部門，在一些內容的考核上，農業部門與林業部門同等重要。比如《修訂草案》第二十九條規定“縣級人民政府林業、農業行政主管部門應當按照國務院林業、農業行政主管部門制定的檢查驗收標準和辦法，對退耕還林還草建設項目進行檢查驗收，經驗收合格的，方可發給驗收合格證明。”而在原《條例》中，第三十三條規定“縣級人民政府林業行政主管部門應當按照國務院林業行政主管部門制定的檢查驗收標準和辦法，對退耕還林建設項目進行檢查驗收，經驗收合格的，方可發給驗收合格證明。”
“同時，《修訂草案》還擴大了法律適用的退耕范圍，將生態環境視為一個整體，更加科學合理。”楊朝霞指出，《修訂草案》不僅僅將退耕還草納入法律適用范圍內，還加入了一些《條例》中沒有的退耕對象。楊朝霞舉例說，比如在《修訂草案》的第十四條規定“下列耕地可納入退耕還林還草實施方案，并根據生態建設需要和國家財力有計劃地實施退耕還林還草：（一）坡度25度以上的耕地；（二）沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的耕地；（三）重要水源地坡度15~25度的耕地；（四）國家規定的其他可退耕地。江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙、石漠化危害嚴重等生態地位重要區域的耕地，應當在退耕還林還草實施方案中優先安排。”
“這條規定拓寬了退耕的對象，明確了哪些地方進行退耕還林還草，除了防止坡度較大地區發生水土流失以外，還立足于保護水源地和防止石漠化，這種擴大法律適用范圍的做法明顯立意更高。”楊朝霞告訴記者，“《修訂草案》加入了防治石漠化的條款，確定了退耕還林還草內部的優先保護對象，在法律保護對象內部，分清輕重緩急，執行起來不會胡子眉毛一把抓，更加科學，也更為可行。”
另一方面，《修訂草案》刪掉了原《條例》中第二條“國務院批準規劃范圍內的退耕還林活動，適用本條例。”楊朝霞解釋說，以往《條例》適用于國務院批準的規劃范圍內的退耕還林活動，現在《修訂草案》把這一計劃色彩過濃的要求刪除，將退耕還林還草的法律適用對象大大拓展，也起到了一種簡政放權和尊重地方自主權的作用。
貫徹生態安全理念，講求生態環境保護效率
《修訂草案》還將國土資源部門納入退耕還林還草監管體系中。《修訂草案》第三條中明確“國務院國土資源行政主管部門參與退耕還林還草實施方案、年度任務的編制，負責組織退耕還林還草計劃范圍和地類的核定，并對退耕地進行監測。”楊朝霞介紹說，國土部門也要肩負職責，參與退耕還林還草的監管。“將國土部門納入《修訂草案》監管體系中，把整個耕地、林地、草地等國土資源作為一個整體來看待。這種把過去土地資源管理各自為政、碎片化管理，變為統一國土空間管理的理念，有助于優化國土利用空間秩序。”
楊朝霞指出，以往國土資源管理僅將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，沒有體現出土地的生態功能。現在《修訂草案》體現了統一國土空間管理的理念，有必要進一步將土地資源分為農耕用地、生態用地、建筑用地等。“將土地重新分類并確立廣義生態用地的理念，有助于形成面向生態產品供給、滿足生態需求的生態安全戰略。此外，國土部門參與退耕還林還草工作，從學術和法律上來說，這是一個新的信號，要防止各部門分歧打架。”
同時，楊朝霞建議，在《修訂草案》中應該對各部門的職責和功能進行協調，避免多頭管理，加強各部門之間的銜接和配合。
《修訂草案》還引入了生物安全的理念。比如第二十三條規定“退耕還林所用種苗應當就地培育、就近調劑，優先選用鄉土樹種和抗逆性強樹種的良種壯苗。退耕還草應選用適應性強、品質好、產量高的多年生優良草種。禁止使用入侵物種。”楊朝霞認為，《條例》第二十六條只是簡單規定“退耕還林所用種苗應當就地培育、就近調劑，優先選用鄉土樹種和抗逆性強樹種的良種壯苗。”相比這種簡單的規定，《修訂草案》則強調了禁止使用入侵物種，體現了生物安全的理念。
在追求生態環境保護的同時，《修訂草案》還力圖平衡環境保護與經濟發展之間的關系。《修訂草案》第四十二條規定“在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林者間種豆類等矮稈作物，發展林下經濟。”第四十三條規定“地方各級人民政府應當加強基本農田和農業基礎設施建設，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和單位糧食產量，解決退耕還林還草者的長期口糧需求。”楊朝霞認為，這體現了生態保護與經濟發展相互協調的理念，充分兼顧了環境保護與糧食安全。
簡政放權，理順上下級關系
“《修訂草案》中的目標責任制有所變化。”楊朝霞舉例說，比如第七條規定“退耕還林還草實行目標責任制。縣級以上地方各級人民政府應當逐級落實目標責任，簽訂責任書，實現退耕還林還草目標。”而《條例》只是在第八條規定，“縣級以上地方各級人民政府有關部門應當與退耕還林工程項目負責人和技術負責人簽訂責任書，明確其應當承擔的責任。”并沒有出現逐級落實的字眼。
“《修訂草案》的規定，從邏輯上確保了目標責任層層落實，不僅理順了上下級政府之間的關系，而且在法條上，彌補了立法缺陷。”
這種理順上下級關系的規定，在《修訂草案》中不止一處。比如關于編制退耕還林還草實施方案的規定，《修訂草案》要求由縣級人民政府組織引導土地承包經營權人自愿申報，經匯總后形成縣級退耕還林還草總規模，上報省級林業、農業行政主管部門，形成省級方案，再報送國務院相關部門，聯合編制全國退耕還林還草實施方案。而《條例》卻是自上而下的推行國務院規劃。
“從上到下往往容易空心化，不符合實際；從下而上則更接地氣，根據實際情況調整方案。”楊朝霞指出，縣級政府匯總退耕還林還草總規模更加合理，而且由于鼓勵土地承包經營權人自愿申報，加強了公眾參與。“如果沒有基層的參與支持，實施方案很難推行。”他總結這種自下而上的實施方案編制方式為“上連天線，下接地氣。”
“這也是國務院簡政放權的一種形式。”楊朝霞認為，《修訂草案》對實施方案編制方式的重新規定，調動了林業、農業、國土、發改等各政府部門的力量，同時也讓公眾、上級政府、下級政府形成一個上級、下級統一協調，政府、社會良性互動的體制。
增強靈活性，提升可行性、可操作性
《修訂草案》在具體規定的實施方面，注重可操作性，賦予了各地一些自主權。比如，第十四條中“下列耕地可納入退耕還林還草實施方案。”而《條例》卻是“應當納入”。
“雖然只有兩個字的差別，但是《修訂草案》加強了各地的自主權，將原來的‘必須’變為‘可以’，沒有那么僵化死板，更具有靈活性和自由度。”楊朝霞解釋說，這種靈活性可以讓地方政府根據實際情況，因地制宜地執行《修訂草案》，避免與實際脫節，提升了可行性和可操作性。
這種靈活性也體現在實施方案年度計劃的制定過程和資金補助的具體安排中。比如《修訂草案》中的第十八、十九、二十條對年度計劃的編制有了詳細規定。楊朝霞認為，與《條例》相比，這種由省級、到國務院、再到省級的制定過程，涉及的部門更少，明確了整個年度計劃編制的詳細操作過程，渠道更通暢，要求更科學，方式更靈活，更細化，也更合理。此外，在資金補助方面，不再提出“提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費”等方面的具體要求。
“退耕還林還草相關規定可操作性的提升，也讓整個《修訂草案》更靈活，更符合各地實際需求。”楊朝霞最后表示，這種立法科學性和精細度的提升也為《修訂草案》的落實奠定了良好基礎。
哪些變化值得關注？
《修訂草案》第十二條 退耕還林還草應當進行統籌規劃，編制實施方案。縣級人民政府應當根據年度變更調查結果和土地利用總體規劃，組織引導符合條件的土地承包經營權人自愿申報退耕還林還草任務，經縣級有關部門登記并對地塊、范圍確認后，匯總形成縣級退耕還林還草總規模。省級林業、農業行政主管部門會同國土資源行政主管部門分別編制明確到縣的省級實施方案，經省級發展改革部門綜合平衡后，形成本省退耕還林還草實施方案報省級人民政府批準，并報送國務院有關部門。國務院林業、農業行政主管部門會同國土資源行政主管部門根據省級實施方案聯合編制全國退耕還林還草實施方案，經國務院發展改革部門綜合平衡后，報國務院批準實施。省、自治區、直轄市人民政府林業、農業行政主管部門根據全國退耕還林還草實施方案會同有關部門修訂本行政區域的退耕還林還草實施方案，經本級人民政府批準，報國務院有關部門備案。
《修訂草案》第十八條 省、自治區、直轄市人民政府林業、農業行政主管部門根據退耕還林還草實施方案，提出本行政區域退耕還林、退耕還草年度任務建議，由本級人民政府發展改革部門審核，報國務院有關部門。國務院林業、農業行政主管部門根據全國退耕還林還草實施方案和各地申報任務及上一年度任務完成情況，提出年度任務建議，經國務院發展改革部門綜合平衡后，會同有關部門聯合下達年度任務。
省、自治區、直轄市人民政府發展改革部門會同有關部門根據全國退耕還林還草年度任務，將本行政區域年度退耕還林還草任務分解下達到有關縣（市），并將分解下達情況報國務院有關部門備案。
《修訂草案》第十九條 省級人民政府在確定年度任務時，要以縣為單位相對集中，連片實施退耕還林還草。優先安排農民意愿強烈、縣鄉人民政府有積極性的縣先期實施。
《修訂草案》第二十條 縣級人民政府林業、農業行政主管部門會同國土資源行政主管部門根據退耕還林還草實施方案和年度任務，組織專業人員或者有資質的設計單位編制作業設計。
編制作業設計時，干旱、半干旱地區應當以種植耐旱灌木和牧草、恢復原有植被為主；以間作方式植樹種草的，應當間作多年生植物，主要林木的初植密度應當符合國家規定的標準。
來源：中國環境報
