楊姝影
近日，環境保護部發布《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，當前，供給側結構性改革的重點是去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，環境保護應該在推進重點工作中發揮積極作用。
《意見》提出了4個方面18項措施，是環境保護領域推進供給側結構性改革的綱領性文件。其中，環保產業作為一個重要方面，涉及6項措施，占1/3。可見，環保產業對于促進供給側改革具有十分重要的意義，也是當前的關鍵抓手之一。
將環保產業發展與供給側改革更為有機、充分融合，形成政策推力、市場動力、社會合力，是落實《意見》的必然要求。
環保產業是環境質量改善與供給側改革的重要連接點
一方面，環保產業是實現環境質量改善目標的有力支撐。
“十三五”期間，環境保護工作以改善環境質量為核心。環境質量改善是生態環境保護的根本目標，也是評判環境保護工作的最終標尺。國家“十三五”規劃綱要將生態環境保護作為供給側結構性改革的方向指引和重要內容，提出“著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。生態環境需要首次與物質文化需要并列，成為人民群眾同等重要的基本需求。
環境質量要提高，污染治理要跟上，環保產業是保障。國家“十三五”規劃綱要提出工業污染源全面達標排放、大氣環境治理、水環境治理、土壤環境治理、危險廢物污染防治、核與輻射安全保障能力提升等6項環境治理保護重點工程，以及國家生態安全屏障保護修復、國土綠化行動、國土綜合整治、天然林保護、新一輪退耕退牧還林還草、防沙治沙和水土流失綜合治理、濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等8項山水林田湖重點生態工程。這些工程都涉及環保產業，都需要環保技術、市場提供有力支撐。
另一方面，環保產業是環保領域擴大有效供給的關鍵一環。
供給側改革是結構性的改革，既需要加快淘汰落后產能等無效供給，也需要擴大有效供給。具體到環保領域，有效供給的一個重要方面，就是環境治理有效能力的數量和質量，也就是環保產業的規模、結構、技術水平和市場化程度。環保產業發展壯大，不僅為大氣、水、土壤污染防治三大戰役提供有力武器，也是環境保護優化產業結構的重要切入點。
李克強總理在2016年政府工作報告中明確提出：把節能環保產業培育成我國發展的一大支柱產業。這說明環保產業在經濟發展中具有十分重要的作用，是供給側改革的綠色增長點。
環保產業面臨難得的歷史機遇
根據環境保護部2014年5月發布的《2011年全國環境保護相關產業狀況公報》，環保產業是指為防治污染、改善生態環境、保護資源提供物質基礎和技術保障的產業，涵蓋兩大類，即環境保護及相關產品的生產經營活動、環境保護服務活動。
目前，我國環保產業的主要特征包括：
第一，我國環保產業處于高速增長階段。與2004年相比，2011年我國環境保護產品年銷售收入增長了484.2%，年平均增長速度為28.7%。
第二，環保產業涉及面廣同時又重點突出。一方面，遍布國民經濟96個行業大類中的50多個行業；另一方面，我國環境保護行業以水污染治理產品和大氣污染治理產品為主，這兩類產品的銷售收入之和占環境保護產品銷售收入總額的80.2%。
第三，民營企業占據半壁江山。特別是在環保裝備制造和工程建設領域，民營企業約占70%。
當前，大氣、水、土壤污染防治三大戰役提出了明確的環境質量改善目標和污染治理任務，為環保產業擴大產業規模、優化產業結構、提高技術水平和市場化程度提供了大好機遇。
其中，在激發企業治污內在動力方面，環境法治和標準的倒逼作用將越來越顯著。
在法治方面，以新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》為標志，環境保護的立法和執法取得明顯進展。各級環保部門落實企業環保主體責任，從嚴查處環境違法行為。去年全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產8000多件，移送行政拘留案件2000多件，移送涉嫌環境污染犯罪案件1600多件。各級環保部門罰款42.5億元，比2014年增長1/3多。同時，環保部門組織開展環境保護大檢查，全國共檢查企業177萬家（次），查處各類違法企業19.1萬家，責令關停取締兩萬家、停產3.4萬家、限期改正8.9萬家。這些措施很大程度改變了“違法成本高、守法成本低”的不合理現象，對企業加快污染治理投資、提高治理水平發揮了直接的促進作用，這是環保產業發展的關鍵推動力。
在標準方面，“十二五”期間，環境保護部發布國家環保標準493項，對重點地區重點行業執行更加嚴格的污染物特別排放限值。其中僅2015年，發布國家環保標準80項，“大氣十條”要求制定大氣污染物特別排放限值的25項重點行業排放標準全部完成，現行有效國家環保標準達1699項。環保標準的提升對環保技術和產業的發展具有顯著作用。例如，山東省2003年發布《山東省造紙工業水污染物排放標準》，率先在全國實施逐步加嚴的環保排放標準，山東造紙企業投巨資組織科技攻關，突破制漿工藝和廢水深度處理回用等技術瓶頸。據分析，由于治污技術先進，山東省造紙行業目前總體領先國內同行業5年左右。
環保產業應當抓住這一難得機遇，加快發展速度，提升發展質量，為促進供給側結構性改革發揮應有的作用。
以環保產業發展促供給側改革的政策建議
《意見》對環保產業發展作出了全面的部署。它的落實過程，必然也是環保產業大發展、形成供給側改革綠色增長點的歷程。
結合有關研究成果，針對以環保產業發展促進供給側改革，提出以下政策建議：
一是轉變理念，著重完善以市場為導向的政府扶持資源競爭性分配機制。環保產業的“根”是企業治污的市場需求。發展環保產業，應當發揮市場配置資源的決定性作用。要在充分分析市場需求的基礎上，有序投入政府資源。進一步完善現有包括財政、金融在內的各類政策，通過競爭性分配機制的確立，確保政府扶持政策能夠發揮高效的激勵先進、強化市場競爭作用。
具體而言，在各類政策的實施上都應該加強對企業績效和市場表現的評價，避免“撒面粉”式的政策取向，而是真正激勵市場領先企業，幫助受到市場歡迎的產品和技術路線脫穎而出。
二是轉變模式，著重推動環保產業的專業化、市場化和社會化健康發展。從長遠來看，環保產業的發展取決于產業生態的發展，以及持續創新和發展能力。因此，減少市場扭曲，鼓勵市場分工、鼓勵國際合作應該成為未來綠色發展扶持的重要政策取向。
尤其值得注意的是，以社會多元共治為路徑，大力推進生產生活方式綠色化，對環保產業發展將形成新的重要推動力。
一方面，提升環保產業的專業化程度，與產業結構調整更為緊密融合。推動環保科技創新，加強污染治理、生態修復等綠色技術的研發應用。以資源集約利用和環境友好為導向，采用先進適用節能低碳環保技術改造提升傳統產業，推動建立綠色低碳循環發展產業體系。
另一方面，推進綠色消費革命，引導公眾向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉變。完善生產者責任延伸制度，推進綠色供應鏈環境管理。
在這些方面已經具備較好的政策基礎。環境保護部發布的《關于加快推動生活方式綠色化的實施意見》明確要求，促進生產、流通、回收等環節綠色化，推進衣、食、住、行等領域綠色化。這些生產生活環節的綠色化與環保產業的專業化、社會化服務密不可分。
環境保護部會同商務部、工業和信息化部制定并聯合發布的《企業綠色采購指南（試行）》，指導企業實施綠色采購，構建企業間綠色供應鏈，推進資源節約型、環境友好型社會建設，促進綠色流通和可持續發展。在上下游的綠色供應鏈聯動之下，企業治污的動力會進一步提升，更多借用環保產業專業化服務的企業將獲得更多的市場競爭力。
三是轉變路徑，在政策扶持上點面結合、有所側重、形成合力。例如，針對當前環保產業發展不均衡問題，應當采取針對性措施。目前，水污染防治、大氣污染防治、噪聲污染防治和固體廢物處理處置領域整體發展相對較快，但土壤與地下水污染防治發展較滯后；市政污水處理、垃圾處理等領域發展相對成熟，但工業廢水處理、農村污染防治、重金屬污染防治等領域發展還較欠缺。特別是土壤與地下水污染防治、資源循環利用及節能等方面的技術水平與國外先進水平差距大，且實踐經驗缺乏；一些關鍵材料和設備的加工制造水平與國外先進水平差距明顯。
結合這些問題，國家有關部門應綜合采取措施，從政策覆蓋面上使力。特別在環保技術研發上，加快建立政府引導、市場競爭的技術創新與成果轉化機制，以及以企業為主體、以需求為導向、產學研有機結合的環保技術創新體系。
同時，在政府扶持決策方面應該考慮到環保產業內部各產業的差異性，遵循一定的分析框架，對不同產業領域進行具體分析，充分考慮到不同行業在發展階段、技術路線、市場前景、市場競爭形勢等方面的特點。
作者單位：環境保護部環境經濟與政策研究中心
來源：中國環境報
