4月26日下午，十二屆全國人大常委會第二十次會議舉行分組會，審議國務院關于2015年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。
圖為分組會會場。 馮濤攝
中國環境報記者郭薇
4月26日，十二屆全國人大常委會第二十次會議分組審議了環境保護部部長陳吉寧受國務院委托所作的2015年度全國環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。
全國人大常委會組成人員在發言中表示，全國人大常委會首次聽取和審議2015年度全國環境狀況和環境保護目標完成情況的報告，是貫徹落實新環境保護法的一項重要舉措，充分體現了黨中央、全國人大、國務院對環境保護工作的高度重視，也表達出全國人民對環境問題的高度關切。
這個報告實事求是地反映了2015年度我國環境狀況和環境保護目標完成的情況，客觀分析了存在的問題，深入研究并提出了今后的工作重點，是一個實事求是、給人信心的好報告。對于當前環境保護工作面臨的問題，以及解決問題的途徑和措施，代表委員們也提出了意見和建議。
大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板
王慶喜委員說，2015年新環保法正式實施后，人大環資委向全國人大提出建議，將這項工作列入2016年監督工作計劃，并得到采納。今年是首次開展這項工作，環資委高度重視，按照常委會領導指示要求，我們提前就報告的結構框架和主要內容，與環境保護部等國務院有關部門進行了溝通，為以后例行開展好這項工作打下基礎。
從報告反映情況看，近些年來國務院及其有關部門高度重視環境保護工作，認真貫徹實施環保法等相關法律法規，不斷加大環境監督執法力度，為解決突出環境污染問題，做了大量扎實有效的工作，應該說成效是明顯的。2015年“十二五”規劃綱要確定的環境約束性指標都如期完成，主要污染物減排年度目標超額完成，我國環境質量也得到進一步改善。
但是，我國環境保護形勢依然非常嚴峻，生態環境，特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板。報告反映了許多老問題，還有不少新問題，值得我們高度重視和認真對待。
第一，經過幾年強力治污，空氣質量整體呈改善態勢，但是污染程度仍然很高，改善難度越來越大，部分城市還出現了反彈的情況，主要污染因子也有新的變化，臭氧污染問題日益增多，防治難度不可低估，需要引起高度重視。
第二，前幾年總量減排發揮了重大作用，但未納入總量減排目標的總磷污染也凸顯出來。“十三五”提出以改善環境質量為核心的治理思路，應綜合考慮各種污染因素，綜合施策，別頭痛醫頭，腳痛醫腳，最后花了很大力氣，環境質量卻沒有得到根本改善。
第三，土壤污染危害大，并且比較隱蔽，嚴重后果有可能在今后一段時間集中爆發，治理難度大、治理費用高，建議盡快出臺土十條，盡早開展相關工作。
第四，重點難點問題要出真招、見成效，城鎮污水處理設施的建設運行，城市黑臭水體的整治，農業農村水污染防治的問題一直都是薄弱環節，不管是治理方式還是治理力度仍顯不足，需要同有關部門通力合作破解難題。
第五，生態環保領域的改革措施要進一步深化，雖然之前已出臺很多措施，相關改革試點也在進一步推動。像環境保護部的內部機構也進行了調整，下一步關鍵是抓好落實。要總結試點經驗，全面深化改革，建議像生態補償、流域管理體制、環保監管制度等方面改革要加快步伐，早見實效。
要從根本上改善環境質量，必須從供給側結構性改革著手
呂祖善委員說，陳吉寧部長對當前環境質量作出的總體評價，即環境質量進一步改善，但環境污染重、生態受損大、環境風險高的問題仍然相當突出。這個評價是客觀的。
從這個評價可以看出，環境治理是一項持久戰，要解決當前的污染問題不是五年、十年，而是要幾十年，乃至更長時間，必須長期堅持不懈地加大這項工作的力度，特別是污染治理的“三大戰役”，要長期保持高壓態勢，并反映在年度工作和中長期規劃中。
我們必須確立綠色發展理念，加大結構性改革力度。要從根本上改善環境質量，必須從供給側結構性改革著手。首先要控新治舊，同時還要監建并舉，不僅要加大監督監管力度，還要加大環境污染治理和防治設施的建設和利用力度。
要按照綠色發展理念轉方式、調結構，最根本的還是要從供給側結構性改革下功夫，目光不能僅停留在控制污染物達標排放上，還要加快環境治理的頂層設計，按照全國生態功能區劃的要求，以區域環境容量和區域環境戰略評價為依據，提出控制并逐步減少污染物排放總量的具體目標，并依此來指導轉方式、調結構的結構性改革。
例如水污染問題，現在有的河流環境容量已經到極限了，如果繼續排放五類水，盡管達標排放，水質還在不斷惡化。大氣質量也是如此。
這就需要根據生態功能區劃的要求，進行區域環評，掌握區域總體環境容量現狀，從而提出控制并減少污染物排放總量、逐年改善環境質量的總體要求，這就是環境治理頂層設計。
但是目前這項工作并沒有擺到高度重視、加快推進的議程上來。轉方式、調結構靠什么來宏觀指導？靠區域環境容量的現狀和區域環境容量評價指導來要求、來評估，這就是頂層設計。
我認為這項工作是當前的薄弱環節，希望從宏觀上提供具體的污染物排放總量控制，指導當前的結構性改革，推動轉方式、調結構。這項工作難度很大，工作量也很大，但必須做，因為有的地方環境容量已經到了極限。
要把環境保護的關卡前移，移到污染源頭
姚建年委員說，報告講到我國環境保護形勢依然嚴峻，資源環境承載能力已經達到或接近上限，生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼。應該說環保工作剛剛見效，下面任務還很重，為了能夠更好地開展環境保護工作，我提以下建議。
要把環境保護的關卡前移，移到污染的源頭。這個概念不管是對環境保護部還是對環境保護工作來說都非常重要。現在很多地方發展經濟，還是先發展產業，先賺錢，等環境出了問題后再投錢治理。一定要把這個觀念改變過來，環境保護部應該抓環境保護的關卡前移。怎樣前移？
一是能不能在規劃時，全面清理目前有關環境保護的國家標準，這里包括產業的準入環境標準，新的化學藥品投放市場的標準等等，只有把標準定好了，在源頭上嚴格把關，才能更有效地把源頭關卡看好、看準、看嚴。
二是任何新材料、新的化學品在投入市場以前，建議先做好評估。現在的做法是先投放、先用，用完之后發現有問題再去解決，這樣太被動。我們一定要把評估，尤其是對生態環境影響的評估充分地做好，然后再允許它進入市場，避免在污染后再治理的圈圈里循環。
三是報告提到有關環保的刑事案件有2000多件，這充分彰顯了環保部門用法律保護環境的決心，我認為在懲處方面還要繼續加重，讓膽敢違法的企業或個人付出更大的代價，這樣才能更有效地保護好環境。
要充分利用媒體大力營造全民參與環保的社會氛圍
張興凱委員說，報告中對環境質量狀況的總體評價為“全國環境質量進一步改善，但環境污染重、生態受損大、環境風險高等問題仍然突出”。這樣的評價我認為是客觀的，是符合實際的，是實事求是的。
報告中指出我國資源環境承載能力已經達到或接近上限，提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，水、大氣、土壤的承載能力上限是多少？廣大人民群眾的熱切期盼如何轉化為行動？建議有關部門制定系統的宣傳教育行動計劃，充分利用公共媒體，大力營造全民參與環境保護的社會氛圍。
另外，相關部門公開發布的環境數據既要用科學的術語，更應該用老百姓聽得懂的語言，避免公開發布的環境數據引起社會質疑后，發布部門再站出來再三解釋、反復說明。
比如“2.8億居民使用不安全飲用水”，老百姓一聽，就會直觀地認為我們喝的水是有毒有害的，而事實并非如此，發布部門對此再反復地說明，我們喝的水是符合衛生標準的，是安全的，所謂不安全飲用水有幾個指標：沒有備用水源地、水源地的供水量不足等都屬于不安全飲用水。
陳吉寧部長在報告中說明土壤環境狀況時用“全國土壤總的點位超標率為16.1%”，這種表述就比較好，如果在報告后增加一個附件，對此作出說明就更好了。
報告只列舉了部分約束性指標完成的情況，不夠全面
劉政奎委員對報告提出幾點建議：第一，在報告2015年環境質量狀況時，對比的年份要盡量統一起來。
比如有些指標是與2013年相比，有些是與2010年相比，有些是與2014年相比，而有些指標又是2000年至2010年變化調查評估結果，建議今后報告時盡量統一口徑，這樣才能看出2015年環境質量的實際狀況及一年來和“十二五”期間的工作成效。
第二，在報告2015年環境保護目標完成情況時，只列舉了部分約束指標完成情況，不夠全面。
比如《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》確定的環境約束性指標還包括：全國地級以上城市空氣質量達到二級以上的比例達到80%，非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%，單位GDP二氧化碳排放降低17%等。2015年政府工作報告確定的環境目標還包括二氧化碳排放的強度要降低3.1%以上。
這些約束性指標是否也都完成，報告并沒有提供具體的數據。
第三，對當前環保工作存在的問題，報告提到了環保責任不落實、執法監管不嚴、基層能力不足等三個方面。總體感到分析還不夠全面、透徹，沒有很好地回應社會關切，希望明年向常委會報告工作時在這三個方面有所改善。
建議進一步統籌城市和農村環境保護工作
車光鐵委員對下一步工作提出三點建議。
第一，建議進一步統籌推進國家重點生態功能區建設。這對增強區域生態功能、保障生態安全、促進經濟社會可持續發展具有非常重要的意義和作用。
從目前重點生態功能區建設的情況看，由于地域差異、條件差別，功能區建設的進展、發揮的作用不盡相同，應通過科學的指標體系，合理的考核機制，保障重點生態功能區的長遠效益。建議在進一步完善生態補償機制的基礎上，對國家重點生態功能區適當采取差異性考核評價機制，進一步轉變和樹立科學的政績和發展導向，明確劃定環保目標、責任的紅線和底線，為全面實現國家重點生態功能區建設目標提供科學依據，推動過去以資源開發利用為主的國家重點生態功能區域，實現綠色轉型升級和科學持續發展。
第二，建議進一步統籌城市和農村環境保護工作。目前城市特別是大城市，既是環境污染的制造者，也是受害者。但不容忽視的是農村在受城市造成環境污染影響的同時，由于農村生產、建設和開發造成的污染也在危害著城市的環境。需要全面加強城鎮和農村環保基礎設施建設，不斷提高城鎮和農村居民的環境保護意識。
同時，重點圍繞城鎮和農村生態文明建設，進一步完善和強化環保公共服務體系，推動環保公益性事業發展。
第三，進一步強化基層環保監管工作。黨的十八屆五中全會確定了實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，對進一步提高環境保護能力，推動區域聯防聯治，強化環保制度落實，具有明顯的推動和保障作用。
目前基層由于監管力量不足，職能交叉等因素影響，造成地區工作不平衡，壓力傳導不夠，層級衰減突出。而且環境治理牽涉面廣，無論是空氣還是水污染問題，往往都是跨區域、跨流域的，需要多地聯手協調。現行按行政區劃設置的環保監督體制難以統籌解決這些問題。
建議進一步拓寬聯動和資源整合的理念思路，探索推行基層部門聯合執法模式，將城鄉建設、農業生產、應急管理、公共安全、環境整治等相關部門資源進行充分整合利用，實現城鄉環境網絡化管理，切實增強基層環境執法和監管的實效性。
防治土壤污染的力度有待加強
杜黎明委員說，最近，媒體曝光了常州外國語學校周邊土壤污染問題，再次暴露出土壤污染的危害性。雖然報告對土壤污染防治進行了介紹，但是仍然感到還有許多問題值得研究。
第一，關于統計的標準和口徑是否準確。報告中提到“全國土壤總的點位超標率為16.1%”。用點位測量值代表全國土壤總的污染程度是否科學？能不能全面反映當前我國土壤污染的總體情況。
第二，關于防治土壤污染的力度有待加強。報告介紹了“穩步推進土壤污染防治”情況，沒有一項是已經完成或者全面推進實施的。從這個角度是不是可以看出還沒有全面開展大規模的土壤污染防治，這方面工作十分緊迫，需要加強。
第三，防治土壤污染的經費有待增加。報告中“重金屬污染防治專項資金37億元”，與此同時，提到大氣污染防治專項資金106億，水污染防治專項資金121.5億元，僅就這個口徑來比，土壤污染防治的專項經費僅為大氣的35%和水的30%。而實際上土壤污染治理難度遠大于大氣和水污染治理。目前，資金保障方面差距這么大，要想把工作做好，怎么可能？建議加大財政保障力度。
呂祖善委員說，在實施“三大戰役”中要更加重視土壤污染問題。報告中提到耕地土壤點位超標率為19.4%，可能實際狀況還要嚴重。土壤污染的降解難度極其大，代價極其昂貴。所以，當前必須加大力度制定統一的、明確的土壤污染的普查標準和普查范圍。因為現在土壤污染不光是耕地，城市建設用地污染也有。
呂祖善認為這項工作要高度關注，當前重點是開展普查，要定時間表，不光要普查耕地，還包括原有城市的邊緣地區耕地，原來是工業園區改為住宅區的也要查。只有普查后才能研究治理方案，所以第一步還是要把底摸清楚。
要在科學保護、科學防治上下功夫
羅清泉委員就環保工作講了幾點建議。
第一，進一步加強基礎工作。雖然這些年環保工作有了很大進步，但基礎還是比較薄弱的。
比如對于土壤環境狀況，陳吉寧部長列出的一組數據是前幾年土壤污染調查的結果。這組數據大致反映了我國土壤環境污染的狀況，但還不是很準確。問題在于調查點位設置的密度不夠。我們的點位設置是10×10公里或8×8公里一個網格，這樣的調查無法準確反映土壤污染狀況。
陳吉寧部長在報告中提出“啟動土壤詳查”，是解決這一問題的有效措施，要加快實施。
又比如環境質量、污染防治的標準還不夠完善。像水環境質量，我們的標準是Ⅰ類水、Ⅱ類水、Ⅲ類水等等，這一標準與污染防治的標準銜接不夠。現有污水處理設施不少采用二級標準，處理后排放是達標了，但排出來的水仍然達不到Ⅳ類水的標準。這說明標準還需進一步完善。
第二，進一步強化科技支撐。依靠科技解決環保問題，是我們過去工作成功的經驗。要在科學保護、科學防治上下功夫。
要科學分析污染的成因，包括對霧霾成因的分析，這方面全國還有很多地方沒做，中國這么大，霧霾成因很復雜，各地情況千差萬別，不弄清原因，怎么防治？
同時，還要通過政策扶持、資金投入，加大對環保重大科技專項的支持力度，加大對環保產業創新發展的支持力度，加快推廣環保的新技術、新材料、新裝備、新產品，這方面我們的差距還是比較大的，但差距就是空間。這既是加強環境保護的有效措施，對調整產業結構、促進綠色發展也有重要意義。
要重視濕地、海岸線減少對生態系統平衡的影響
嚴以新委員說，報告中2015年完成全國生態環境10年（2000~2010年）評估結果當中，中國的自然海岸線長度減少了10.5%，我們有1.8萬公里海岸線，按照這個數字推算，將近減少了2000公里的海岸線，難以想象。海岸帶自然濕地減少了14.9%，這個數據是非常巨大的，以前我們更多地關注空氣、水和土壤方面的問題，濕地是地球的腎，大規模濕地、海岸線減少會影響生態系統的平衡。
報告中講到86.6%的地下水型飲用水水源地達標，今年早些時候，水利部公布了地下水動態月報，提到2015年對分布松遼平原、山西和西北地區盆地和平原、黃淮海平原、江漢平原2103眼水井監測中，不適合人飲用的四類水占32.9%，五類水占47.3%，相加就是80%。兩個數據的引用不同，社會的反映也就不同，我們公布數據要有科學性，以免引起不必要的恐慌。
此外，地表水水質穩中趨好，但近八成劣五類水集中在海河、遼河、淮河和黃河流域，海河和遼河流域主要支流劣五類水斷面比例分別為44%和33.3%。對這些劣五類水、五類水比較集中的地區要加大關注的力度。
丁仲禮委員說，報告講到湖泊的富營養化問題沒有明顯改善。說實話，這些湖泊以前可能已經投了很多錢，但富營養化還是嚴重。報告沒有講原因，我個人認為治理思路要變一變，湖泊的終端水體治理要轉到源頭治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，光在湖泊內部下功夫是解決不了問題的。
董中原委員說，建議對所開展的工作、實施的舉措、在環境方面投入的財政資金總量與環境保護實際效果結合在一起，將重點區域的環境保護、治理措施和對地方國民經濟發展的作用、影響，將重點區域的環境保護工作、治理措施和對地方國民經濟發展的實際推動成效結合在一起分析說明。理由是：這樣可以更好地對環境保護工作的績效和代價作出準確判斷。
來源：中國環境報
